“一带一路”倡议是完善全球治理体系的中国方案，其发展既需要中国与沿线国家积极进行项目合作，又需要中国与沿线国家努力构建和完善相应制度体系。“一带一路”制度体系的建立和完善既是“一带一路”不断发展的重要标志，也是“一带一路”推动全球治理体系向更加公正、合理方向演化的重要基础。因为，制度体系完善是协调多元主体利益，规范和引导其形成合力建设“一带一路”的基本前提。中国作为“一带一路”倡仪的提出者，在发挥支柱作用的过程中，当前应以延续和落实顶层设计的引领作用为重点。
“一带一路”的多元主体
“一带一路”建设的主要内容是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，核心是依据沿线各国资源禀赋差异和经济互补性，挖掘经济合作潜力，塑造共享发展的经济空间。在这个过程中，政府、企业、社会组织，乃至个人是“一带一路”项目的主要参与者，各自发挥不同作用。
政府的作用包括政策引导、项目实施等，其中，通过政策沟通、机制建设等塑造良好环境是政府参与和支持“一带一路”建设的最主要方式；与此同时，政府职能部门还会组织实施部分项目，例如，中国教育部、文化和旅游部等与“一带一路”沿线国家对口部门共同开展的部分人文交流项目。
企业是“一带一路”经济合作项目的实施主体。企业在承接和实施“一带一路”项目时，依据项目及自身条件从沿线国家、第三方市场等寻找资本、技术、经验等资源，组织和完成项目建设。由于中国“一带一路”倡议在推进过程中奉行共商共建共享的基本原则，因此，各国国有企业、民营企业、混合制企业等不同类型企业按市场原则开展互利合作，就成为“一带一路”发展的核心内涵之一，也是“一带一路”项目能够真正落地并惠及沿线各国人民的基础。
对中国而言，鼓励和支持企业在“一带一路”建设中发挥主体作用，就需要政府努力扮演好引导者、服务者角色。中国十分重视民营企业作用，近两年，中国政府不断出台各种政策支持民营企业发展，包括鼓励和支持民营企业参与“一带一路”建设。从短期看，中国支持民营企业。是要让民营企业充当生力军带动“一带一路”发展；从长期看，则是希望借此壮大民营企业和私营经济，服务于优化国民经济结构这一深化经济改革长远目标。然而统计数据显示，中国民营企业在“一带一路”建设中发挥的作用被外界低估。目前，中国参与“一带一路”建设的2万多家企业中，民营企业占多数。2017年民营企业与“一带一路”沿线国家贸易总额已占中国与相关国家贸易总额的43%。 中国与“一带一路”沿线国家开展的众多大项目，尤其是基建项目，大量民营企业也以合同分包形式参与其中。
经过过去五年多的探索，中国已基本形成政府引导、企业主导的“一带一路”建设格局。为此，理顺政府与企业、政治与市场等基本关系对“一带一路”至关重要
“一带一路”的制度体系
多元主体意味着多元利益。中国企业遵从市场规则参与“一带一路”建设，其目标和行为既可能与政府政策一致，也可能与政府预期相左。因此，中国政府一方面积极与沿线国家进行政策沟通，在协商一致基础上提供合理支持，另一方面还重视完善制度体系规范企业行为，从而为企业参与“一带一路”建设塑造良好环境的同时，防止因企业、资本等过度逐利损害“一带一路”事业。
“一带一路”发展离不开国内坚实的制度支撑，其“有效治理要求更广泛的国际制度”简单来看，国内外分布的“一带一路”制度体系包括直接制度和间接制度两大类。所谓“一带一路”直接制度是指与“一带一路”项目直接相关，以及为“一带一路”专门建立的制度，比如，中国成立的推进“一带一路”建设工作领导小组，以国际商事法庭为核心的“一带一路”国际商事争端解决机制，亚洲基础设施投资银行，以及中国与沿线国家、国际组织等签署的共建“一带一路”的合作协议、备忘录等。所谓“一带一路”间接制度是指原本就已存在，或者虽然新设但主要工作方向不是“一带一路”的各类制度，例如，联合国、上海合作组织、亚信会议、博鳌亚洲论坛等地区及全球性国际组织，以及为规范和管理国际合作、冲突等设立的各类制度。尽管这类间接制度的一部分职能涉及“一带一路”相关事务，但其基本职能和工作并非以“一带一路”建设为核心来展开。需要注意的是，“一带一路”直接制度和间接制度的划分并不意味着前者比后者更重要，或者作用更大，而只是表明两者与“一带一路”事务的匹配性有差异。
由于“一带一路”在国际社会属于新事物，项目实践时间尚短，因此，“一带一路”直接制度无论在数量还是在经验方面都比间接制度要少。当前，各国企业在沿线国家推进“一带一路”项目时所依据的实际上主要还是间接制度。比如，现有国际组织、国际法等关于国际投资、贸易、人员流动、技术转移等的基本规定仍是中国与沿线国家进行“一带一路”相关项目合作的基本依据。由于直接制度多由中国发起、搭建、运作，因此其主要是为中国与沿线国家围绕“一带一路”进行筹备、沟通、合作及处理争端等提供支持，很少将制度适用于“一带一路”范围之外。实际上，“一带一路”直接制度的创设和运用，一方面为中国与沿线国家的“一带一路”合作提供保障，另一方面，也是中国以“一带一路”引领对外开放与合作的保障，更是中国通过“一带一路”完善全球治理体系的具体表现，这能在一定程度上推动相关国家之间的合作，从而为共享发展成果提供可能。
中国参与的双边沟通磋商机制、联合工作机制，地区性及全球性的多边合作机制等之所以可从不同角度、不同层次服务“一带一路”建设，主要原因在于，制度一旦建立就会“限制与规定国家行为”。因为，它不仅影响着个体的策略性计算，而且还影响其基本偏好和对自我身份的认同。当然，制度本身的质量与效率也是需要考虑的因素。完善的制度体系、流畅的制度运转等能够极大增强制度效力。一项制度的强大可能体现在它对行为者具有强大影响，也可能体现在它不易受一类行动的冲击。换句话说，“一带一路”制度体系的完善能够为“一带一路”多元参与主体提供协调相互之间利益关系的平台和依据。
顶层设计的关键引领
自“一带一路”倡议提出后，中国积极在多个领域展开制度体系建设，为“一带一路”总体布局的完成以及具体项目的落地提供了良好支撑。但是，构建“一带一路”制度体系是一个多方协作、共同努力的过程。从中国角度看，它要以服务于国家发展与人类命运共同体的构建为前提。这意味着，“一带一路”制度体系建设既需要顶层设计作为引领，也需要底层落实作为基石。就顶层设计而言，主要是在战略方向、核心因素、重大环节等方面发挥关键引领作用，而基层落实才会涉及业务操作、详细规章等具体内容。
“一带一路”国际商事法庭的成立，能够从一个侧面反映出顶层设计在其中的关键引领作用。2013年中国提出“一带一路”倡议后，最高人民法院一直在思考和探索如何为“一带一路”建设提供司法服务和保障问题，并在职权范围内采取了一系列措施。2015年夏颁布的《关于为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》是我国中央部委发布的第一份“一带一路”司法服务文件，并确定了以设立“一带一路”国际商事法庭为方向的基本思路，目标是为“一带一路”建设提供“一站式”服务。2018年1月，全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于建立“一带一路”争端解决机制和机构的意见》，最终明确建立“一带一路”国际商事法庭。2018年6月，“第一国际商事法庭”“第二国际商事法庭”分别在深圳、西安挂牌成立，标志着“一带一路”国际法治机制建设取得重大成果。根据我国最高人民法院审判委员会审议通过的《关于设立国际商事法庭若干问题的规定》，国际商事法庭的受案范围主要包括四大类：当事人协议选择最高人民法院管辖，标的额在人民币3亿元以上的国际商事案件；应当由高级人民法院受理的第一审国际商事案件，但是高级人民法院认为需要由最高人民法院审理且经过最高人民法院准许的；在全国有重大影响的国际商事纠纷；在国际商事争端解决机制的框架内进行仲裁的案件，当事人申请国际商事法庭进行财产保全或者申请撤裁或者申请执行仲裁裁决的案件。
在这个过程中，中国最高人民法院作为业务职能部门，其设立国际商事法庭的思路与想法会根据全国深化改革小组这一明显具有顶层设计特点和职能的机构开展相关工作；同时，它又作为司法系统最高业务领导机构为本系统如何服务“一带一路”进行顶层设计，在职能范围内完善“一带一路”制度体系，并为“一带一路”建设营造可预期的法治营商环境。能够在“一带一路”建设过程中发挥顶层设计功能的主体主要是党和国家领导机构。综合性领导机构，比如全面深化改革领导小组能从总体上把握和引领“一带一路”制度体系建设；政府职能部门最高管理机构，能够根据综合性领导机构的安排与设计，在本条块内做好顶层设计工作，从而引领“一带一路”制度体系的建立和完善。今年即将召开的两会在一定程度上也能为“一带一路”制度建设提供引领。
总之，“一带一路”建设不仅需要各类主体积极参与，还需要建立能够保障它们权益的制度框架。国内外各类直接和间接“一带一路”制度为不同主体在参与“一带一路”建设过程中协调相互关系提供依据，也是规范多元主体行为使之形成推动“一带一路”建设合力的重要保障。充分发挥我国全国性、整体性机构的顶层设计职能和关键引领作用是当前“一带一路”制度体系建设的重点。
（高见：上海市长宁区司法局；马斌：复旦大学国际问题研究院俄罗斯中亚研究中心副研究员）
