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将“一带一路”建成和平之路

2017-08-03      文/ 赵明昊(复旦大学国际问题研究院 青年研究员)

  牛津大学教授彼得•弗兰科潘(Peter Frankopan)在其著作《丝绸之路:一部世界史》中提出,“数千年来,连接着欧洲和太平洋、坐落在东西方之间的那块区域,才是地球运转的轴心”,然而,现如今这一地带却充满“动荡、暴力并威胁着国际安全”。应当看到,“一带一路”建设主要涉及欧亚大陆,这是全球面积最大、人口最多、经济活动相当集中的区域,但很多域内国家长期处于世界经济体系的边缘地带,经济发展处于停滞状态,社会分化加剧,甚至面临极端主义、恐怖主义等势力的严重威胁。“一带一路”虽然并不是以安全为导向的国际倡议,但它对于促进地区稳定、维护世界和平的重要意义却逐渐受到国际社会的普遍肯定。正如法国学者高大伟(David Gosset)所言,“欧亚大陆处于直接的本地化的恐怖主义威胁之下,这种恐怖主义用无人机是无法打败的……(中国提出的)新丝绸之路倡议将着力解决经济和社会进步的长期性需求,为铲除极端主义的根源创造条件。”

  2017年5月14日,习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表主旨演讲。这一演讲立意高远、全面深刻,通过对古丝绸之路的写意性勾描,彰显了“从历史走向未来”的大情怀。他还以“和平之路、繁荣之路、开放之路、创新之路、文明之路”高度概括了未来一个时期“一带一路”建设的方向,凝聚各方共识,引起了强烈共鸣。关于“和平之路”,习近平主席指出,“古丝绸之路沿线地区曾经是‘流淌着牛奶与蜂蜜的地方’,如今很多地方却成了冲突动荡和危机挑战的代名词。这种状况不能再持续下去。我们要树立共同、综合、合作、可持续的安全观,营造共建共享的安全格局。要着力化解热点,坚持政治解决;要着力斡旋调解,坚持公道正义;要着力推进反恐,标本兼治,消除贫困落后和社会不公。”显然,在未来一个时期,将“一带一路”建设成为和平之路应是各方聚力、深化合作的一大重点。

  “一带一路”建设的“安全赤字”

  “一带一路”对于应对当今世界各类安全问题尤其是非传统安全挑战意义重大。早在2016年6月,习近平主席在访问中亚国家期间就曾提出过建设“和平丝绸之路”的重要理念。当时,他在乌兹别克斯坦最高会议立法院发表了题为《携手共创丝绸之路新辉煌》的演讲,强调要着力深化安保合作,践行共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,推动构建具有亚洲特色的安全治理模式,携手打造“和平丝绸之路”。

  “一带一路”倡议的基本着眼点是扩展中国与相关国家和地区的经济联系,它具有鲜明的经济合作属性。换言之,“一带一路”倡议是一种以发展为导向的国际合作,而不是以安全为导向的。但是,从过去四年来“一带一路”建设的实践看,其面临“被安全化”的问题和风险。首先,世界其他大国倾向于从地缘政治博弈的视角看待“一带一路”倡议,担心中国以经济发展为“外衣”扩展在中亚、南亚等地区的安全存在和影响力。比如,有印度智库人士称,中国通过在孟加拉湾、阿拉伯海沿岸地区经营港口、铁路等基础设施,以及大力推动“中巴经济走廊”建设,对印度构成了战略围堵之势。

  其次,沿线中小国家担心“一带一路”建设会使其在经济上更加依赖中国,从而致使其长期性的国家安全利益受到威胁。“一带一路”很多重大项目都涉及公路、铁路、港口、机场、油气管线、通讯等基础设施建设,中国在贸易、货币等方面的“联通”进程中也会处于相对优势地位。对于发展水平和国家实力远落后于中国的沿线中小国家来说,无论是从“国家安全”的角度还是从“经济安全”的角度,他们都或多或少对“一带一路”产生担忧。

  第三,“一带一路”涉及重大利益的分配和调整,或会面临有关国家内部和跨国性的安全挑战。比如,作为“中巴经济走廊”的重点项目,瓜达尔港区位于该国俾路支省西南部,该地长期受俾路支分裂主义武装力量的袭扰,巴政府实际控制力有限,相关经济建设面临的安全挑战较为突出。此外,缅甸和孟加拉国之间的“罗兴亚人”问题对“孟中印缅经济走廊”项目带来负面影响。中亚国家之间围绕水资源分配产生的长期、复杂冲突,或对“丝绸之路经济带”建设造成一定冲击。

  第四,“一带一路”建设将涉及到底是保护“谁的安全”这一问题,随着各类项目的推进,安全保障的责任划分与成本分担等挑战将会越来越突出。“一带一路”建设需要一种新型安全观的支撑,但在构建和充实相应安全机制安排方面仍有大量工作要做。“一带一路”建设相关项目的安全保障,到底应由谁来负责、通过何种方式分责、以何种安排共担风险和损失,这些问题都亟待筹谋。

  从中国自身角度而言,与涉及经济发展方面的前期准备、机制构建和资源投入相比,“一带一路”建设存在较为显著的“安全赤字”。一是推进“一带一路”建设与维护中国国家安全之间的矛盾。考虑到以阿富汗问题为核心的中南亚地区的安全局势,不排除宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力“三股势力”,以及跨国犯罪集团搭“互联互通”的顺风车,对我国维护国家安全、民族团结和社会稳定构成新一轮“输入性风险”。二是“一带一路”作为整体性规划与分散性、多样性、碎片化的安全风险之间的矛盾。“一带一路”既可以成为实现经济互利共赢的“大体系”,也可能成为各类安全风险相互转化、交叠强化、外溢泛化的“大空间”,进而通过“一带一路”所构建的联通体系实现安全风险的“散播”。三是“一带一路”建设安全保障需求的增大与我国相关经验、机制和资源明显不足的矛盾。对于中国而言,除了参与联合国维和行动、亚丁湾地区护航等之外,以军事力量和准军事力量介入地区和国际安全事务的经验较为有限。在海外经济利益的安全保障方面,很多工作更是空白或仅仅处于起步阶段,缺少先例可循。

  如何建设“和平之路”

  基于上述问题和风险,“一带一路”的国际合作需要高度重视相关的安全保障问题,通过“和平之路”建设,有助于为“一带一路”营造共建共享的安全格局,并充分发挥其对于促进地区和世界和平的重要作用。从中国立场而言,“一带一路”建设不仅是我国推动新型全球化、深化对外经济合作的关键一招,也为中国实施“大国外交”、促进全球安全治理提供了机遇和平台。未来一个时期,将“一带一路”建成“和平之路”,其核心挑战在于如何统筹发展安全两件大事,如何构建多元主体的合作应对模式,如何加强针对安全风险的预警、预防和化解能力等。在这一过程中,需要准确把握以下三大基点。

  首先,要充分重视中国与相关国家政治和外交关系的再塑造。正如王毅外长所言,“一带一路”倡议是习近平总书记外交思想的集中体现,是中国特色大国外交的伟大实践。“和平之路”建设需要与“中国特色大国外交”的新思想新理念新战略紧密结合,要与中国坚持走和平发展道路的战略选择与世界的和平发展大势紧密结合。习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中强调,要构建以合作共赢为核心的新型国际关系,打造对话不对抗、结伴不结盟的伙伴关系。各国应该尊重彼此主权、尊严、领土完整,尊重彼此发展道路和社会制度,尊重彼此核心利益和重大关切。在持续推进“一带一路”建设的进程中,不断扩大中国的“朋友圈”,带动更多国家与中国合作应对世界面临的和平赤字、发展赤字和治理赤字挑战。

  其次,要切实深化与各国发展战略的对接。2017年6月16日,为落实“一带一路”国际合作高峰论坛的相关成果,推进“一带一路”建设工作会议在北京召开,中央政治局常委、国务院副总理张高丽同志在讲话中提出,“要抓住机遇、正确把握,以建设和平、繁荣、开放、创新、文明之路为前进方向,扎实推进‘一带一路’建设。要加强同沿线国家的发展战略对接,全面提高我国境外安全保障能力,打造和平丝绸之路。”由此可见,深化发展战略对接是建设“和平之路”的一大基点,“一带一路”建设不是“中国发红包,各国抢红包”,需要各方切实承担起自己的责任,需要不断培育各种合作主体的“风险共担”意识,并完善相应机制体制。换言之,实现风险的分散是管理安全风险的重要途径。在尊重他国维护经济发展自主性以及他国主权的情况下,“对接越深越安全”,有助于尽量降低他国政局变化对“一带一路”建设的负面影响,也可以促进对象国政府在安全保障问题上发挥更大作用。

  第三,要尽快提升我国的海外安全保障能力。一是对重大安全问题进行系统评估,建立科学规范的安全风险评估体制。要准确识别影响安全局势的“关键性利益攸关方”,细化风险情景分析,使风险评估工作更具针对性和实效性。考虑到“一带一路”规划的特性,需要注重从区域一体性和安全风险易转化、联动的角度进行评估。二是要强化企业的安全风险意识,使安全保障的责任“重心下移”。“高筑墙、广积粮”不是企业应对安全风险的正确之道。中国企业应尽快补足跨国经营中安全保障“短板”,借鉴国外跨国公司的经验,设立负责安全保障的主管职位,充实企业内部相关机制和资源投入,建立跨国安保、风险管理方面的“标准操作规程”。三是要提高应急处置能力,形成反应迅速、多方联动的安全风险应对机制。建立和扩展服务于“一带一路”建设的安全保障能力,有赖于中央、地方、企业和驻外机构的四位一体,有赖于外交、发展合作和防务政策的紧密结合,有赖于中国与东道国的沟通协调,有赖于中国与相关地区和国际组织的高效协作。

  总之,“一带一路”建设离不开和平安宁的环境,习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛期间发表的重要讲话,就推进“一带一路”建设包括“和平之路”建设作出深刻阐释,指明了努力方向。“一带一路”的要义在于“整合”与“提升”,即整合沿线国家发展动力、强化自主发展韧性、更新“现代化”理念,并在此过程中提升我国政府、企业、社会组织等适应内外环境变化、经营对外发展空间的能力。“一带一路”建设绝不是简单的国际经济合作倡议,它应发挥巨大的“带动性作用”,包括如何推动与相关国家的安全和执法合作,如何构建和完善中国海外利益的安全保障体系,以及如何强化中国的海外安全行动能力。通过将“一带一路”建成“和平之路”,也有助于推动落实“统筹发展安全两件大事”“总体国家安全观”“共同综合合作可持续的亚洲安全观”等重大政策理念,促进中国外交和国家安全事业的积极转型。

  

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