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PPP2.0时代:从发展到规范

2017-09-13      

撰文/朱振鑫(民生金融智库首席研究员)

撰文/杨芹芹(民生金融智库研究员)
   

 

5月9日至11日,联合国欧洲经济委员会与香港城市大学合作举办“PPP(政府和社会资本合作)国际论坛”。活动主论坛邀请政府机构、国际组织、社会资本、学术机构等各方代表,重点讨论国际社会如何发展PPP以支持中国实施“一带一路”。摄影/王申 新华社

  

  现阶段,要问哪种政府融资模式最火,PPP当之无愧。从0到1,从推广到落地,从无人所知到无人不知,中国式PPP仅用了三年,并实现了从快速发展1.0时代到规范发展2.0时代的转变。
PPP1.0时代,发展迅速但问题渐显
  截至2017年6月,PPP入库项目13554个、投资额16.3万亿元,落地项目2021个、投资额3.3万亿元,落地率34.2%,2016年落地PPP项目投资占当年累计固定资产投资总额的3.7%,而2017年1-4月,这一占比高达5.4%。从总量上看,中国已成长为全球最大的PPP市场,PPP体量无出其右;从质量上看,PPP落地速度加快,越来越多的储备项目转化为实际投资,且PPP落地项目投资占固定资产投资比重上升,对经济拉动效应逐渐显著。
  在严控地方债务风险、融资受限的形势下,加之PPP顶层设计尚未健全,PPP1.0时代在快速发展的同时,一些问题也逐步暴露。最为常见的是政府将PPP视作对冲经济下行、拓宽融资渠道的重要抓手,大力推广的初衷是保住政绩,为了促使项目落地,甚至不惜违规变相举债;社会资本在资产荒的背景下被动关注PPP模式,希望能从中获得固定可观的收益,额外附加要求各种担保回购等增信措施。PPP发展过程中累积的不规范因素可能会造成PPP模式的异化,固定回报、明股实债、承诺回购、违规担保等“伪PPP”模式盛行,不仅逐渐背离PPP改革的初心,导致风险潜存,加剧地方债务风险,而且也未能发挥PPP模式的优势,难以激发市场活力、优化公共服务供给。
  
规范纠偏,中国式PPP一直在行动
  对于上述不合规现象,主管部门予以高度重视。为遏制PPP融资乱象,PPP规范政策相继出台,中国式PPP进入纠偏时代,2017年可谓是落地规范年:2017年5月,财政部下发50号文,规范政府与社会资本方的合作行为,剑指最热门的各类投资基金,列示“六大不得”行为,禁止地方政府利用PPP和政府出资投资基金等方式变相举债行为。不多久,87号文发布,监管进一步升级,堵住了以政府购买服务名义变相举债的歪门,规范政府购买服务管理,切断了通过政府购买绕道PPP的后路,加强引导和监督,防控地方政府性债务风险。近期,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在京主持召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会,听取部分地区对于当前PPP工作中存在问题及工作建议的汇报,部署进一步推进PPP规范发展工作,将重点把握好PPP工作的“四条线”,理顺下一步开展PPP规范管理的思路,对今后PPP模式的发展具有重要指导意义。
  与此同时,万众期待的PPP立法工作也有了新进展,国务院法制办负责的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》开始公开征求意见,条例开门见山阐述了条例出台的目的—规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作,提高公共服务供给的质量和效率,保障公共利益和社会资本方的合法权益,促进经济社会持续健康发展。由此可见,规范是PPP后续发展的第一要义,标志着中国式PPP正式进入规范发展的2.0时代。
  中国式PPP的规范主要体现在两个方面:一是考虑到立法工作的复杂性,在上位法缺失的背景下,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》的层级为国务院行政法规,由国务院法制办起草,法律效力高于各部委和地方性法规和规章。这在一定程度上可明确现有的法律文件如《政府采购法》和《招标投标法》对PPP项目的适用性、理顺部委之间(尤其是财政部和发改委)的交叉协调事宜、搭建PPP与其他领域的法律政策之间的沟通渠道,为中国式PPP的顺利实施保驾护航。二是进一步确立规范的PPP项目法律边界特征,梳理PPP项目的操作流程,指明争议发生的解决方式,健全监督管理的工作机制,实时引导和规范PPP发展,防止PPP走偏,切实发挥PPP在基础设施建设和公共服务供给中的优势,严格地方债务管理。
  
十大着力点,打造规范的中国式PPP
  虽然,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》仍出于征求意见阶段且引发热议,有些部分需要进一步完善,但从公开的文本可以看出对PPP规范发展的思路及后续的主要着力点,简要归纳为以下十大方向:
  (一)加大竞争力度,夯实PPP基础
  社会资本是PPP项目成败的关键,可对于社会资本的选择方式,财政部和发改委两大主管部门各持不同的依据:财政部更倾向于采用《政府采购法》,理由是大多数PPP项目涉及政府财政支出。而发改委更愿意采用《招标投标法》,认为国内做PPP项目的基本都是工程公司,对招投标法比较熟悉,对政府采购法不太了解。所以,在实践过程中,PPP项目的社会资本选择操作不一,公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等其他方式较为常见,但邀请招标、单一来源采购等为有限竞争,具有一定的局限性,难以借此选择最合适的社会资本。条例第二条要求通过竞争性方式选择社会资本方,第十三条列示了招标、竞争性谈判等等方式,可提高竞争性,使得交流更为充分,从而选定最适宜的社会资本。
  (二)制定指导目录,防止PPP泛化
  这三年PPP确实很火,在经济下行、融资受限的背景下,PPP被寄予厚望,成为稳增长的重要手段,各地PPP进展如火如荼。正如史耀斌副部长所言,中国式PPP适用范围已有所泛化,一些地方政府甚至将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资。但显然这是有违PPP初心的,并不是所有项目都适用于PPP,PPP的实施需要经过严格的风险收益评估 ,需要通过物有所值评价和财政承受能力论证,PPP的泛化不仅难以化解地方债务风险,反而会有加剧催化作用,所以PPP的适用范围必须首先予以明确。过去,国务院、财政部、发改委等主管部门对PPP的适用范围进行了相关说明,但存在范围界定不明、范围不一致和明显的交叉重叠等问题,
  对PPP实施造成一定的困扰。对此,条例第三条给出了相应的解决办法,要求国务院有关部门制定PPP基础设施和公共服务项目的指导目录,并适时调整,从而界定PPP模式的适用范围,避免PPP泛化。
  (三)完善配套政策,支持PPP发展
  PPP是一项重大的机制体制创新,具体表现为“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”,这也是现阶段深化改革的应有之义。作为市场化供给管理方式,PPP模式可突破市场垄断,放开市场准入,让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力,从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。但我国现在正处于深化改革的试水期,配套改革和制度建设尚不到位,使社会资本运营时十分被动,困难重重。条例第四条为“国家制定和完善与PPP相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施,支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用PPP”。这对于PPP发展是一大利好,完善PPP相关配套政策,有助于扫清PPP发展障碍。
  (四)建立协调机制,便于PPP管理
  中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现得尤为突出:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,PPP涉及的部门众多,部门之间存在较大的权责重叠。这一点在财政发改部门表现地十分突出,虽然国务院已按照项目领域对两部门进行了职能划分,但在实际操作中,一个管项目一个管资金哪个都绕不开,且双方对PPP的相关规定存有差异和冲突,导致PPP项目参与方无所适从,不利于工作的顺利开展。条例第七条提出“国务院建立PPP工作协调机制,及时协调、解决PPP工作中的重大问题”。紧接着,第八条要求县级以上地方人民政府加强对PPP工作的组织领导和统筹协调。可以预见,未来各部门的职能分工将更为明晰,PPP项目的组织实施和监督管理将更加有序。
  (五)组织联合评审,把控PPP质量
  PPP项目实施方案是项目初期的关键性文件,涵盖了拟采用PPP模式运作项目的基本信息,包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容,是后续物有所值评价和财政承受能力论证报告的重要依据,其重要性不言而喻。条例第十二条明确“合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审”。这是重要的改革创新举措,一方面,整合有关部门资源,发挥协同效应,做到优势互补,全方位为PPP项目质量把关;另一方面,简化程序,提高效率,发挥部门合力。
  (六)践行绩效评价,发挥PPP优势
  绩效评价是PPP项目的点睛之笔,以保障项目质量、提升项目效率为目标,重点关注PPP项目操作流程是否规范,实施方案是否科学、可行,物有所值评价是否合理,财政支出是否在财政可承受能力之内,PPP合同是否合法合规、项目的财政补贴方案及绩效考核是否科学、合理等,对项目全生命周期进行有效监督,进而为项目的运行成效进行科学评估。但在实践过程中,社会资本倾向于获得预期固定的收益,绩效评价往往流于形式,违背“收益共享、风险共担”的基本原则。为及时纠正这一不规范操作,条例第三十一条要求县级以上人民政府有关部门定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价,建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制,通过将社会资本收益与绩效挂钩,倒逼社会资本提高PPP项目质量,切实保障公众权益。
  (七)依法信息公开,保证PPP透明
  信息公开是敦促PPP项目在阳光下规范运作的必要举措:一方面,可增强对政府和社会资本的约束,要求其规范PPP运作,有利于效率提升;另一方面,可让公众了解项目信息,及时知晓PPP项目进展和成效,监督项目操作实施。因此,条例第三十三条要求“除涉及国家秘密、商业秘密外,政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息”,依法公开项目信息,保证PPP项目公开透明,在阳光下规范运作。
  (八)强化信用建设,稳固PPP基石
  PPP是政府和社会资本合作,契约精神是双方合作的基础。但在合作过程中,由于地方政府和社会资本信用缺位、契约意识淡薄,一些不和谐的情形时常出现,严重影响了PPP的健康发展。为了强化政府信用建设,中共中央国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,完善政府守信践诺机制,规定不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,否则,应承担法律责任和经济责任。但是对于社会资本的信用约束相对较少,条例填补了这一空白,第三十五条“政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求,记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为,并纳入全国统一的信用信息共享交换平台”,意在引导社会资本高度重视PPP, 强化商业意识和契约精神,保障项目稳健持续合作。
  (九)争议分类解决,化解PPP矛盾
  PPP是政府和社会资本全生命周期合作,在长达10-30年的合作期内,由于合作条件边界和市场环境等其他因素发生变化时,不可避免会产生些许争议和矛盾。争议和矛盾本身并不可怕,可怕的是不知该如何应对和解决。条例第三十八条至第四十一条列示了解决争议的四种方式:1.协商解决;2.寻求专家或者专业机构支持;3. 申请仲裁或提起诉讼;4. 提起行政复议或者行政诉讼。通过分类列示,指明了争议解决的方向,为问题解决提供思路和方法,有利于矛盾的化解。
  (十)严格责任追究,落实PPP约束
  最后,为了加大约束力度,条例第四十三条至第四十六条采用负面清单的形式列示了政府及其有关部门参与PPP的种种不合规形式及对应承担的法律责任,轻则责令改正,情节严重的依法处分,构成犯罪的依法追究刑事责任。条例第四十七条罗列了社会资本方或者项目公司的不当行为,由政府责令限期改正,处以罚款,没收违法所得,构成犯罪的依法追究刑事责任。通过严格责任追究制度,敦促政府和社会资本依法运作PPP,引导PPP规范发展。
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