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丝路精神与PPP实践

—以PPP机制助推一带一路基础设施投融资

2017-09-13      

撰文/姜宏斌(普华永道中国企业融资与并购部大型项目及基础设施投融资服务总监)

 

 

  

“一带一路”基础设施投融资概况
  “一带一路”的倡议自2013年提出到2016年进入实质性操作阶段,已经在中国装备“走出去”、产能合作以及基础设施建设在内的多个领域,面向“一带一路”沿线的国家以较大的覆盖面和影响力,取得了迅速的发展。自2016年以来,受国内的宏观经济环境和外部需求驱动的共同影响,海外建设投资催生了新一轮热潮。中国改革步伐加快,国内政策支持,中国在全球的国际影响力不断增强,以及在世界金融危机后欧美等西方国家经济发展有所放缓,诸多因素都为中国企业提供了较好的外部投资环境。“一带一路”沿线的许多国家都是资源大国,在与这些国家合作的过程中,中国企业可以通过技术和装备出口的、工程企业“走出去”合作开发资源等方式共同开发建设基础设施,并使自身保持有利的发展趋势。以能源领域为例,通过加大煤炭、油气等传统能源资源勘探开发合作,积极推动水电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作,最终与“一带一路”沿线国家一起共同建设全球能源大市场。这些都为中国企业在“一带一路”沿线国家进行海外投资开发基础设施提供了新的机遇。
  根据普华永道发布的《中国与“一带一路”基础设施2016年回顾与未来展望》(2016年3月),由于各个国家政府都在通过加大基础设施投资力度以抵抗经济下行的影响,因此“一带一路”区域内基础设施项目投资的总额呈现上升;而与基础设施有关的并购交易则呈现下降趋势(见图1)。这主要是由于中国市场需求疲软导致2016年区域内经济增长放缓,而基础商品价格上涨导致基础设施建设成本上升,对行业盈利性造成压力。与此同时,由于政府和公共部门的投资力度仍然强劲,加之中国在“一带一路”沿线国家和地区的投资起到了增强效应,使得基础设施项目投资增长趋势较为乐观,而并购交易却趋于缩减。如图1的分析数据显示,基础设施项目投资与经济增长率反向相关,而相关的并购交易投资由于受到投资者信心的影响,与经济增长率正向相关。 
  上述的数据也进一步说明,基础设施投资在“一带一路”沿线国家的经济结构中起到举足轻重的作用,而这其中政府在投资中扮演至关重要的角色。 政府在基础设施投资过程中,利用公共与私营部门合作,即PPP(Public and Private Partnership)的模式(见图2),正在日益成为一个重要的手段。
 
丝路精神与PPP机制
  事实上,PPP模式的实质是政府与私营部门风险共担和收益共享的机制。从本质上这与“一带一路”所倡导的丝路精神高度契合。丝路精神是建立在团结互信、平等互利、包容共建、合作共赢的基础上,不同种族、不同信仰、不同文化背景的国家和人民可以共享和平与发展。而PPP的原则和基础就是建筑在平等协商、长期合作、利益共享、风险共担之上。二者之基础和理念上的契合,使得PPP可以成为“一带一路”创新合作模式之一。特别是在“一带一路”所强调的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通中,PPP的理念和方式可以成为一个有效的实践工具。中国企业到“一带一路”沿线国家进行基础设施投资,成为这些国家的外商投资,不但要对当地的政策、法律法规有所了解,更要熟悉适应和遵守当地法规,同时还需要加强政策层面的沟通。设施联通是基础设施建设的重要组成部分,有了基础设施的联通才能给贸易畅通创造条件。而这一切的投资行为,都需要以货币流通为基础,PPP模式也更能很好地适应资本输入和输出的各种形式。所有的这些“相通”同时也需要 “一带一路”的核心价值,即民心相通的支持。因此,从某种角度上来说,PPP模式可以作为践行丝路精神的一次重要尝试。当然,具体到操作层面,采用PPP模式在“一带一路”沿线国家进行基础设施建设时,需要理解和熟悉当地的PPP相关法规,政策沟通将是项目投资准备的最重要的前提之一。同时,因为很多基础设施项目中涉及到大量中国的设备和材料的出口,以及资金的跨境流动,贸易畅通和资金融通是必不可少的条件。 
  目前,中国在“一带一路”沿线国家的基础设施建设已经从提供劳动密集型的服务模式转化为资本密集型的投资模式。这与我国经济发展模式的变化有直接关系。2014年开始中国实际对外投资开始超过外商投资的规模,进入了资本输出阶段。但是,这一两年兴起的对外投资,特别是建设类企业的对外投资,对大多数工程企业而言几乎是全新的领域,这使得中国企业在进行境外基础设施投资时因缺乏丰富操作经验面临很多的风险和挑战。 
  
境外基础设施投融资的风险和挑战
  基础设施建设是拉动经济增长的重要动力,而资金是推动基础设施建设的重要手段。在当前全球经济环境不确定的情况下,“一带一路”沿线国家关注基础设施发展,需要分析基础设施建设投资过程中的制约因素,并有针对性地提出应对措施,以更加有力的资金保障来推动互联互通建设发展。随着基础设施的开发及投融资模式的不断创新,各类社会资本、私有资本及不同类型的金融机构越来越多地成为推动基础设施发展的重要资金来源。尽管基础设施资金需求缺口巨大,但基础设施投融资仍然受到多种因素的制约。
  风险之一:项目投资所在国政策的制约
  如上所述,基础设施投资目前已经成为是“一带一路”沿线国家主要的经济推动力之一,政府起到主导作用。由于某些国家的公共财政能力有限,国家政府大力鼓励各类社会资本,鼓励以创新的投融资模式弥补基础设施投融资缺口,使得PPP以及多种形式的基础设施基金、基础设施资产证券化等成为主要的工具。在创新的基础设施投融资模式下,需要调整传统政府职能以适应基础设施投融资模式多元化的发展,而很多国家现有的政策无法完全满足需求,在基础设施项目的规划设计、土地权属、招标采购、争议解决、监管等很多方面阻碍投融资模式创新。
  风险之二:项目投资可行性不足
  许多大型基础设施建设项目在规划阶段主要由政府或政府相关机构主导,仍处于从政府主导投融资向多元化投融资转变的过程中。在此过程中,当地政府对于各类社会资本,特别是来自包括中国在内的境外资本及金融机构的诉求把握不够准确,在项目整体规划、投资分析等方面经验不足,对于复杂的项目架构、风险分担机制等缺乏深入理解;同时,大部分基础设施具有一定的社会公益性,项目自身基于市场因素所产生的盈利性多有不足,这些都会严重影响项目的投资可行性,进而影响项目的PPP结构设计和融资准备,最终导致许多基础设施项目融资可行性较弱,由于无法完成融资关闭而影响基础设施项目顺利推进。
  风险之三:缺乏适当的担保机制
  缺乏适当担保机制也是影响基础设施融资成功的常见因素之一。目前,“一带一路”主要国家的基础设施项目融资仍以债务融资为主。作为主要融资方的商业性金融机构并不直接介入基础设施项目的建设与运营,对基础设施项目的固有风险很难直接控制;加之大多数国家为发展中国家,项目风险分配机制有待完善,项目收益率保障不足,因此合理的担保机制对基础设施项目能否成功吸引融资尤为重要。目前各国正在推行的基础设施项目多以政府提供主权担保或以政策性保险机构提供保险产品来担保为主。在全球金融危机后,多个国家政府主权担保能力受到了很大影响,而政策性保险机构能够提供的保险产品品种相对有限。因此,缺乏适当的担保机制增加了基础设施项目的融资难度。
  风险之四:融资可行性不足,融资产品难以满足需求
  与一般投资项目相比,基础设施项目通常具有投资额大、运营期长、收益率稳定但收益培育期长的特点,因此常见的基础设施融资仍以债权融资为主。受限于项目自身特点、金融机构的尽职调查及投/贷后管理能力、国别宏观经济因素等各种条件,目前“一带一路”国家的大部分商业性银行金融机构无法为基础设施项目提供真正意义上的项目融资,基础设施项目常见的债务融资仍以担保融资为主。与基础设施项目的融资需求相比,商业性金融机构常见的融资产品大部分存在期限错配、担保要求过高等问题,无法满足基础设施融资需求。
  事实上,目前在“一带一路”沿线国家进行基础设施投资,有诸多的政治、经济、市场以及商务、法律等方面的风险。单就项目投融资准备而言,上述几项风险亟待引起足够的重视。对以上风险的关注对于中国企业尤其重要,正如前文提到,对外投资对大多数中国建设类企业是比较新颖的领域,他们将会面临更多的挑战,特别是:
  境外投资经验不足。部分中国企业缺乏明确的海外投资战略定位,成功的国际项目投资经验不足,缺乏风险防范意识和经验,对东道国的文化和商业环境的了解也不够深入,同时缺乏必要的专业人才。
  国际融资渠道能力不足,融资渠道单一。由于某些中国对外工程企业进行投融资的起步相对较晚,规模无法与发达国家大型工程企业相比,同时由于企业总资产规模小、资产负债率高、自有资金有限,导致其国际竞争力有限,难以得到国外银行、西方财团及其他国际金融组织的青睐;
  融资成本高效率低。受限于很多海外项目合作未能和融资方式紧密结合进行,且部分中国工程企业对BOT和PPP等国际工程广泛使用的项目融资模式经验不够丰富,工程建设和投融资结合不够紧密,导致中国金融机构和企业海外项目融资成本高效率低;
  信用风险。在“一带一路”沿线国家进行投资,中国企业需要面对信用风险,例如海外交易方破产、拖欠商业款项、东道国战争、主权国家违约、汇兑限制等。
  交易对手。海外交易方的经营状况、货币贬值、东道国的国家政策法规调整,以及经济周期波动,都可能导致海外交易方偿付能力和偿付意愿严重恶化。
  其他方面,比如部分东道国存在政局不稳、经济状况欠佳、法律制度不健全等宏观环境的问题;另一些国家则存在政府征收风险高、通货膨胀严重、经济结构单一,金融体系薄弱等经济层面的风险。还有一些国家的安全形势会受到恐怖主义或宗教极端组织的负面影响。这些国家的政治经济风险也给中国企业带来了巨大的挑战。
  
应对措施与政策建议
  为进一步加强PPP在“一带一路”沿线国家基础设施投融资中的作用,应从多方面入手:推动建立各国金融机构间的对话沟通机制,定期交流国别间的基础设施投融资需求、投资环境及政策调整和变化,展示大型基础设施投融资成功案例,及时披露主要投融资风险等信息,以利于未来进一步改善“一带一路”投资环境,吸引多元化资金参与基础设施项目。
  完善政策法规框架
  作为“一带一路”倡议的发起国,中国政府和中资企业应与沿线国家政府充分研讨潜在的基础设施投融资模式,包括PPP的各种结构设计规则,加强政府与各类社会资本、私有资本及金融机构的沟通/调研机制,深入理解不同性质的投融资者在项目所在国的基础设施项目中的诉求。有针对性地梳理现有相关政策框架,对基础设施项目生命周期的各个环节进行政策层面的分析及改革,健全必要的法律法规,从政策法规层面提高基础设施项目进行多元化融资的可行性。
  建立“基础设施投融资最佳 实践”体系
  根据各国具体情况,有针对性地建立“基础设施投融资最佳实践”的方式,并依此完善政策法规及其实施细则。这其中应重点关注项目架构设计、风险分配机制、财务分析方法以及投资回报策略等方面的问题。通过“最佳实践”体系和政策与法规的完善来推动各级政府机构在进行基础设施项目规划及实施的过程中,充分借鉴“基础设施投融资最佳实践”的案例和方式,提高项目的融资可行性,以期达到基础设施的可持续性开发。
  鼓励融资机制创新
  融资机制的创新应根据各国的具体情况探讨多元化的基础设施融资模式。通过优化项目的结构设计,充分评估项目所有权和追索权的风险,合理地结合股权融资和债权融资。 在项目融资的多种方式中,充分发挥卖方信贷和出口信贷的作用,拓展融资租赁,债券融资以及联合融资等多种方式。PPP模式尤为广泛使用于具有一定公益性和社会性的基础设施项目,应紧密结合政府和社会资本的优势,充分利用一些项目的特许经营权,合理使用PPP的具体合同模式(BOT、TOT、DBO、BTO、BOO等),实现项目的融资渠道多元化。鉴于各类基础设施项目的不同属性,以及项目生命周期不同阶段的特点,审慎合理地利用信托产品和资产证券化工具,进一步实现融资机制的创新。设立基础设施基金和PPP基金可以为更多的参与方提供项目投融资的平台。 
  加深金融机构合作
  结合各类金融机构,特别是政策性金融机构、开发银行、商业银行以及投资银行的不同特点,充分加强金融机构的合作,进而建立“一带一路”沿线国家的多边和双边合作机制。金融机构与所在国政府的财政部门协商,合理利用多边金融机构及政府主权基金,建立基础设施项目的担保与反担保机制,减少主权担保对基础设施融资的制约,同时降低跨境投融资项目的风险和融资成本。 与此同时,通过借鉴多边金融机构在基础设施项目投融资方面的经验,分析多边金融机构以往在基础设施项目投融资方面成功案例,推广“最佳实践”。
  建立信用信息交流机制
  通过各国央行鼓励各国金融机构积极参与建立信用信息交流机制,共享“一带一路”各国基础设施投融资项目的成功案例,重点关注项目发起人信用、项目融资条件及后续执行情况等,逐步完善项目风险评估与信用评级体系。
  “一带一路”倡议目前已经在沿线国家取得非常积极的响应与配合,其内含的“丝路精神”与基础设施投融资中的PPP模式高度契合,这些为中国企业既带来了巨大的海外发展的机遇,也同时带来了诸多的挑战。除了上述政策层面的建议,参与其中的中国企业更是需要在实践中尽快丰富和完善自身的抗风险能力。可以预见,在不远的将来,PPP机制将成为“一带一路“倡议从提出到实践过程中,进行基础设施投资的一个重要方式和推动力。 
 

 

  

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