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澳大利亚基础设施公私合营(PPP)模式 对“一带一路”建设的经验与启示

2017-09-13      

撰文/孟刚 (国家开发银行开罗代表处代表、中国社会科学院应用经济学博士后)

 

  

  PPP(Public-Private Partnerships),是公私合作合伙关系的简称,即政府和社会资本合伙,为公众提供基础设施等公共产品的一种合作机制。英国是PPP模式的起源国。根据公私合作的复杂程度和合作程度,有些研究机构将通过PPP模式融资的国家分成了三个梯队。英国和澳大利亚是第一梯队,被视为PPP模式发展最为成熟的国家。荷兰、意大利、新西兰、爱尔兰、法国、加拿大、美国、日本、德国等是第二梯队,PPP市场成熟度相对较高。印度、俄罗斯、南非、巴西、匈牙利、捷克、比利时、丹麦以及中国是第三梯队,PPP市场成熟度较低,有待进一步发展。
  世界各国都高度重视本国的基础设施建设。基础设施对于一国的社会经济及公众生活起到基础性的支撑作用。作为一个国际上通用的较为成熟的概念,各国的基础设施PPP基本上具有共同的特征:一是项目具有社会性和公益性特点,投资成本高,建设周期长,回报率较低,非竞争性和非排他性弱化,具有较强的公众参与性。二是政府通过让渡特许经营权和冠名权等项目权利的方式来吸引社会资本参与项目建设,政府担任项目发起人角色,社会投资主体担任项目投资人的角色。三是社会资本的参与有效缓解了政府的财政压力,能够转变政府职能,提高公共服务水平,增加基础设施建设活力。四是能够让政府和社会资本的双方合作实现优势互补,合理分担风险。
  
澳大利亚基础设施PPP模式的基本类型与实施方式
  澳大利亚政府出台的政策指南将基础设施PPP模式分为两类。第一种类型称为“社会性基础设施PPP”,是指偿还社会资本融资的主要收入来源或资金来源是政府支付的服务(或使用)费用。这种模式通常用于科研机构、学校、医院、文化设施、监狱等“社会”基础设施(即非创收型)。第二种类型称为“经济性基础设施PPP”,是指资金的主要来源是基础设施用户支付的费用,如收费公路的使用者缴纳的通行费,这种模式包括桥梁、公路、隧道、铁路、港口、码头、机场等交通设施,以及水电供应设施、排污设施、通信设施等。在澳大利亚,从项目数量上分析,这两类基础设施基本差不多;从项目总投资金量上分析,经济性基础设施项目占绝大多数比例。
  从社会资本的角度,在澳大利亚,最普遍的PPP运作模式是由几个投资者联合成立一个专门的SPV项目公司,由SPV公司和政府就项目设计、融资、建设和运营签订PPP项目协议,协议期限一般为20-30年。融资方对SPV公司的股东(投资者)一般为无追索权或者有限追索权。贷款采取子弹式还款方式,到期一次性还本。在贷款存续期间,融资方可以通过在金融市场上再融资的方式转让贷款份额。SPV公司和政府还会就执行项目的各项任务和其他公司签署协议,确保这些公司能够按照约定履约,在出现履约失败风险的情况下,将按照合同约定的权利义务关系予以追究责任。SPV公司被赋予了基础设施项目的长期特许经营权和收益权,因此也有足够的动力快速建设和高效运营。合同到期后,一般来说项目资产将会无偿转让给政府,也有可能经政府和投资者谈判后以合适的价格或最新的商务条件续签协议。
  
澳大利亚基础设施PPP模式的成功经验
  (一)设立专门的PPP政府管理机构并公布政策指南。澳大利亚注重政府层面的协调。联邦政府成立了全国性的基础设施PPP管理部门,即澳大利亚基础设施和区域发展部(Department of Infrastructure and Regional Development)。该部负责统计全国各级政府基础设施建设需求并出台指引政策,业务不限于PPP,但是推广PPP是其重要职能之一。2015年10月,该部更新了2008年推出的澳大利亚全国的PPP政策框架,详细介绍了PPP项目的实施政策,包括PPP项目集中采购方法、投资者指南、社会性基础设施的商业原则、经济性基础设施的商业原则、政府操作指南、财务计算方法等。各级政府在此基础上制订了本地的框架指南,对PPP项目做了各自详细的规定。如维多利亚州就在PPP项目的信息披露上做了特殊规定,要求除了国有企业主导的项目,所有维多利亚州PPP中心参与的PPP项目合同,均需在融资方案完成后3个月内对外公布。
  (二)确定PPP项目的“物有所值”准入原则。澳大利亚确定PPP项目准入的核心标准是“物有所值”(Value for Money, VFM)原则,即考察PPP模式是否比传统模式好,社会资本能够实现物有所值原则,即经济性上实现成本最低,效率上实现产出最大,效果上达到预期的期望。澳大利亚政府部门在立项阶段,会制订基础设施和公用事业发展规划,通过全面成本-效益分析法(Full Cost-benefit analysis),考察项目建设的必要性和是否可以适用PPP模式,其基本原理是运用技术经济、社会分析等方法,分别计算出特定基础设施项目在公共部门采购模式下和PPP采购模式下的成本和收益,并根据VFM原则和对比的方法,来决定此基础设施项目的最优采购方法。在PPP项目启动阶段,澳大利亚政府部门会采用公共部门比较因子法(Public Sector Comparator, PSC)比较PPP模式和传统模式的全寿命周期成本,如果PPP模式的投标价成本低于传统模式的成本,就体现出了物有所值原则。公共部门比较因子法(Public Sector Comparator, PSC)是在假设建设资金没有约束,与PPP项目建设运营期和产出标准相同,并考虑不同采购模式交易成本差别的前提条件下,基础设施项目采用传统的公共部门采购模式所需要的全部成本,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本、竞争性中立调整成本等。在量化比较得出PPP模式体现出了VFM最大化的基础上,澳大利亚政府部门将最终选择一个(或几个企业组成的联合体)最适合的企业授予其特许经营权。
  (三)制订全流程绩效评估监督体系。澳大利亚政府强调制订全流程的绩效监管体系,通过产出和结果的绩效评估要求(Output and Outcome-based Performance Specification),促使社会资本确保所提供的产品或服务的质量并提高效率。澳大利亚政府监管的重点是产品或服务的质量和数量,而不是干涉社会资本通过什么方法来满足绩效要求,以利于发挥社会资本的能动性和创造性。具体而言,社会资本负责项目质量管理,制定管理计划,搜集监管数据,编写监管报告;政府部门负责对项目质量管理的审查,制定技术标准,审查社会资本的管理计划和监管报告,审计财务,实施评估和奖惩;第三方负责独立审计,数据搜集和争议处理;产品或者服务的用户则有权利向政府部门反馈使用情况并有途径举报自身权益受损情况。监管结果应当通过报告形式体现出来,监管费用一般要由政府和社会资本分担,但是如果结果不符合监管要求,需要再次检测的费用则由社会资本承担。
  (四)强调保障社会资本的合理利益。在PPP项目中,保障社会资本的合理利益是社会资本积极参与的动力所在。澳大利亚政府推动的PPP项目一般有两种情况:一是项目自身收益,即使用者付费(Usage-based)或者政府付费(Availability-based)。使用者付费又称为特许经营权模式(Concession),通过向用户收费来实现合理的利润,如公路、桥梁、地铁等;政府付费是指项目在符合政府要求并建成投入运营后,政府按照约定一次性或定期向社会资本付费,无论项目的实际需求和利用情况如何;在现实中,使用者付费和政府付费往往结合使用,政府支付一定比例的费用,其余部分向用户收费;二是政府让利给社会资本,例如部分土地附加收益。在墨尔本皇家儿童医院PPP项目中,维多利亚州政府与社会资本在开始时谈好条件,新医院建成运营后,社会资本可以将原址的旧医院自行改造利用,开办超市或旅馆等,所得收入归社会资本所有,涉及税收项目可以享受优惠,但是最终的土地及所有不动产归政府所有。
  (五)将保护公众利益作为推动PPP模式的前提条件。澳大利亚政府始终将保护公众利益作为推行PPP模式的前提条件。政府推行PPP项目有利于缓解政府财政约束、提高产品或服务质量、优化风险分担降低建设成本、促进经济增长与市场经济,最终体现为对澳大利亚所有纳税人的权益保护。在PPP模式下,社会资本得以更广泛地参与到设计、建造、融资、运营、维护等各个阶段,使其技术、经验、创造性得到充分发挥,政府部门则把重心放在综合协调、政策指引、质量控制、安全监督上来,以保障纳税人的权益为最终目标,最大程度上改进公共服务质量。与传统基础设施建设融资相比较,PPP模式工期延长和预算超支风险转移给了社会资本,政府每年购买公共服务的支出固定化,从而使政府支出的确定性得到提高,进而提高了政府债务的可控性。由于PPP项目的运营和维护都由社会资本承担,因此社会资本会积极改进项目方案来控制风险和成本,且不会为赶工期而粗制滥造,这样就从整体上保障了公众的合法权益。
  
澳大利亚PPP模式的不足
  (一)准入原则不好把握。澳大利亚PPP项目的物有所值原则是为了充分利用政府和社会资本各自优势。但是通过公共部门比较因子法计算PPP项目的物有所值原则是一个复杂的计算系统,应用难度较大。该计算方法重视定量计算和分析,特别是在缺乏真实准确数据资料的项目前期阶段,往往依靠投资、折现率、风险分担等方面的假设或者估值数据,容易出现偏差。因此,如何量化基础设施建设项目的经济效益和社会效益,充分利用政府和社会资本各自优势,把政府的社会责任、规划、协调机制和社会资本的资金支持、技术手段、管理效率和专业经验结合起来,实现物有所值原则,非常具有挑战性,较难把握。
  (二)项目选择面上过窄。澳大利亚是PPP模式成熟度较高的国家,但在基础设施领域采用PPP模式运作的项目也不过百分之十几。虽然许多研究把PPP和私有化做了区分,PPP仍然被认为是渐进私有化的特洛伊木马,由于私有化的担忧,PPP的推广实施在一定程度上被制造了障碍。此外,在PPP模式下,由于政府要受到合同约束,就不能适应日新月异的经济社会发展速度的变化,不能进行灵活调整以适应公共需求的变化。
  (三)公私双方前期有效沟通难度较大。由于PPP模式比传统模式结构复杂,在立项阶段,澳大利亚政府和社会资本就需要进行深入的研究或咨询,产生了较高的交易成本和机会主义倾向。政府可能会为了吸引社会资本参与,先降低各项标准,在完成投招标后再修改条款。社会资本可能会为了获取项目,先开出优厚条件,待开工后再重新谈判。澳大利亚不少尚处于立项阶段的大型PPP项目,由于受到社会公众的关注和舆论监督的压力,政府和社会资本的沟通和谈判过程耗时相当漫长,项目甚至长达几年以上也不能进入实质性操作阶段。
  (四)融资支持力度不够。澳大利亚社会资本的融资成本显著高于政府举债成本。在澳大利亚金融市场上,PPP项目的2-3年左右再融资安排的还款模式有些像“击鼓传花”游戏,5-7年融资难问题比较突出。澳大利亚PPP项目中,社会资本的中长期融资渠道限制较多,有些项目不能得到稳定的中长期资金支持,不利于调动社会资本参与PPP项目的积极性。
  
对我国PPP模式的启示和建议
  新形势下,中国政府面临“三期叠加”的挑战,一方面要消化前期刺激政策的不良影响,控制地方政府债务,另一方面又要解决就业和民生等问题,转变经济增长方式。十八届三中全会提出:使市场在资源配置中起到决定性作用和更好发挥政府作用。PPP模式受到了高度重视,成为促进市场和政府合作的方式之一。2015年5月19日,国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(业界简称“42号文”),明确要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛采用PPP模式,将PPP提升到了市场和政府合作的战略高度。通过对澳大利亚基础设施领域PPP模式经验和不足的系统研究,可以主要从以下几个方面对我国推广PPP模式提供借鉴。
  (一)从国家战略层面加强顶层设计
  澳大利亚非常重视PPP和国家增长与社会发展目标的联动。澳大利亚基础社会管理局(Infrastructure Australia)在给澳大利亚专门协调联邦、州和领地政府的澳大利亚政府委员会(The Council of Australia Governments)的报告中,多次强调需要更好地利用现有基础设施建设,为资本投资创造新的机会,消除阻碍澳大利亚经济社会增长的瓶颈和差距。中国推广和运用PPP模式,可以广泛引入社会资本参与公共产品和服务的投资建设,顺应了大众创新、万众创业的国家战略,是供给侧结构改革的重要内容。因此,中国应当从国家战略层面加强PPP模式的顶层设计,注意国家优先项目的实施,注意项目的经济效益、社会效益和环境效益等多方面因素,要在公共政策目标的实现和社会资本盈利目标之间达到一种均衡,通过PPP模式的公共性体现社会公众的利益,更好地促进公共政策目标的实现。
  (二)合理确定项目选择标准
  中国是政府主导性的市场经济发展模式。因此,各级政府对公共服务需求的认定和评估比较粗放。在项目选择方面,地方政府领导的话语权较大,政绩需求有时会混淆公共服务需求,缺乏项目选择的相对客观标准。基于此考虑,建议可以借鉴澳大利亚PPP模式的经验,出台专门的项目物有所值(Value for Money, VFM)评估指引,将项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值(Public Sector Comparator, PSC)进行客观比较,确保项目选择PPP模式是提升效率、降低成本的最优选择。
  (三)理顺政府职责
  澳大利亚PPP模式的成功关键在于政府部门和社会资本的有效合作。为了落实好党中央、国务院的战略决策,各级政府部门应当切实统一思想,充分认识到PPP在提高公共服务供给质量、促进经济结构调整等方面的重要作用,主动转变自身职能定位,该管的管好,不该管的放手,该监督的要到位,特别是要提高PPP专业知识技能。此外,应当加强部委之间、中央和地方之间的协调统筹,建立跨部门的监管协调机制,避免主管重叠,防止监管缺位,改善政出多门、各行其是的政府部门条块分割现象。只有这样,政府部门和社会资本才能真正协同合作,适应PPP模式带来的从观念、治理结构、操作细节到有效监督落实的巨大挑战。
  (四)完善法律和政策体系
  澳大利亚虽然属于英美法系,但是PPP模式经过长年的发展,也已经从法律和政策指引方面,建立了完整和有效的成文法保障体系,而不是仅仅限于通过案例法来规制。我国是大陆法系,更应当及时清理、修订、废止现存的、不适应当前PPP模式推广运用的法律、法规或地方性规章,争取尽早出台统一的PPP基础性法律,积极推动更高层次的系统化立法,解决现在严重制约PPP模式推广的法律、法规、部门规章、地方性规章、规范性文件等衔接不畅、相互冲突的突出问题。
  (五)引入第三方建立系统的PPP项目监督评估机制
  澳大利亚PPP全流程的绩效监管体系中,第三方监督评估具有非常重要的作用。通过政府、社会资本、独立第三方共同发挥作用的产出和结果的绩效评估(Output and Outcome-based Performance Specification),确保社会资本所提供的产品或服务的质量并提高效率。第三方监督评估并不是说不需要政府监管。政府监管的重点是制定技术标准,检查产品或服务的质量,审查社会资本的监管报告和财务等。第三方则是客观公正地负责独立审计,搜集数据和处理争议。通过建立系统的PPP项目监督评估机制,兼顾各利益相关方的利益诉求,加强信息披露和社会监督,增强PPP项目的透明度和公众度,防止可能出现的道德风险和暗箱操作。
 

 

  

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