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中欧班列:推进“一带一路”建设的重要抓手

2018-03-07      

撰文/马斌(复旦大学国际问题研究院俄罗斯中亚研究中心)

 
  中欧班列是“一带一路”事业的先行者。在刚刚过去的2017年,中欧班列又以其迅猛的发展速度成为“一带一路”建设中引人关注的焦点。本文将在回顾中欧班列最新发展态势的基础上,探讨其基本定位和发展逻辑。
  中欧班列发展的态势
  虽然中国与欧洲间的货物运输早就通过亚欧大陆桥和新亚欧大陆桥进行,但“中欧班列”作为中欧货物运行的新形式直到2011年3月19日才出现,其标志是“渝新欧”集装箱货运班列开通。按照定义,“中欧班列是由中国铁路总公司组织,按照固定车次、线路、班期和全程时刻表开行,运行于中国与欧洲以及‘一带一路’沿线国家间的集装箱铁路国际联运列车”。判断中欧之间集装箱货运是否属于“中欧班列”的主要依据是看它是否符合“定点、定线、定班次、定时、定价”,既所谓的“五定”标准。中欧班列从开行到现在已经6年有余,在这期间,中欧班列不断克服多种难题,实现了巨大发展。
  1、中欧班列的基本格局
  2017年中欧班列年开行3600列,安排运行线57条,国内开行城市38个,连接欧洲13个国家的36个城市,实现了由点到面的整体性发展,并初步形成了“三大通道、四大口岸、五个方向、六大线路”的基本格局。
  “三大通道”是中欧班列经新疆出境的西通道和经内蒙古满洲里出境的中、东通道。西通道由新疆阿拉山口、霍尔果斯口岸出境,经哈萨克斯坦与俄罗斯西伯利亚铁路相连,途经白俄罗斯、波兰、德国等到欧洲。中通道由内蒙古二连浩特口岸出境,途经蒙古、俄罗斯等到欧洲。东通道由内蒙古满洲里口岸出境,接入俄罗斯西伯利亚铁路,通达欧洲各国。
  “四大口岸”分别是处在三大通道上的阿拉山口、满洲里、二连浩特、霍尔果斯,它们是中欧班列出入境的主要口岸。其中,阿拉山口是班列出入境数量最多的口岸,其次是满洲里,二连浩特居第三位;霍尔果斯也逐步开始承接部分班列过境。
  “五个方向”是指经三大通道、四大口岸出境的中欧班列到达的欧洲、中亚、中东、东南亚、东北亚五大地区。在这五大方向中,包含俄罗斯在内的欧洲和中亚是中欧班列最主要目的地;中东、东南亚、东北亚仅有少数班列线路。
  “六主线路”是指自开通至今运行比较好的班列线路。在中欧班列已经开行的57条运行线中,自成都、重庆、郑州、武汉、义乌、苏州等6城发车的线路无论在发车数量、回程安排等方面都相对稳定,能够实现常态化运营。
  2、中欧班列发展的特点
  中欧班列从2011年到2017年的发展过程呈现出增长速度快、覆盖范围广、货品种类多的典型特点。
  首先,开行班列数量快速增长。
  中欧班列开行第一年全年仅发车17列,但之后的开行数量逐年快速增长。据统计,中欧班列的第一个“千列”历时4年7个月才完成,而第六个“千列”仅用时2个月就实现。在刚刚过去的2017年,中欧班列一年内数量超过此前6年的总和。与此同时,国内有关部门不断出台稳定中欧班列增长态势的政策。根据规划,2017年12月起铺画中欧班列欧洲方向专用运行线61条,去程44条,回程17条;中亚方向专用运行线29条,去程24条,回程5条。从而为中欧班列继续保持增长势头提供了保证。
  其次,货运覆盖范围不断扩大。
  随着中欧班列开行线路的增加,其货运覆盖的地理范围也在不断扩大。在国内,截至2018年1月初,全国34个地方行政区划中除北京、西藏、海南、香港、澳门、台湾之外的28个省、自治区、直辖市已分别开通中欧班列;在境外,中欧班列已经覆盖欧洲13个国家的36个城市,以及中东、中亚、东北亚、东南亚等地区。
  再则,运输货品种类不断增加。
  中欧班列自开通至今所运货物品类不断增加。目前,中欧班列运输的货品种类已经从最开始的笔记本电脑等电子产品,扩大到电子产品、机械设备、汽车整车和零配件、日用消费品及小商品、工业零部件、红酒、食品及板材等众多品类。特别是回程班列的开通,将越来越多的欧洲国家产品带到中国市场。
  中欧班列的复合定位
  国家提出“一带一路”倡议后,先于倡议开通的中欧班列成为国家和地方“推进‘一带一路’建设的重要抓手”。这是中欧班列的核心定位。在此前提下,“一带一路”框架内的中欧班列属于货物运输方式、贸易畅通手段、设施联通途径等主要内容,定位具有复合性。
  1、货物运输的重要方式
  货物运输方式是中欧班列的基础性定位。《中欧班列建设发展规划(2016-2020年)》(下称《规划》)中指出,中欧班列“不仅连接欧洲及沿线国家,也联通东亚、东南亚及其他地区;不仅是铁路通道,也是多式联运走廊。”中欧班列的开行为中国与沿线国家的货物往来提供了除海运、空运、公路等主要方式之外的又一种选择。海运是当前国际长途货运的主要方式,但是,远离海洋的城市把产品从内陆地区运抵港口再通过海运出口国外增加了经济和时间成本,因此,中欧班列开行对中国内陆省份,及丝绸之路经济带所覆盖的欧亚大陆腹地国家而言具有吸引力。这种新的运输方式使它们能在一定程度上缓解远离海运港口所导致的发展劣势,以更加经济合理的方式把货物运输到目的地。
  2、贸易畅通的重要手段
  中欧班列提供的货物运输服务,是推动中国与沿线国家贸易往来的积极尝试。中欧班列部分早期线路开通的目标是帮助当地企业将产品运抵欧洲市场。对这部分地方政府而言,通过开通中欧班列解决运输瓶颈是基于当地整体利益的理性投资行为:一方面,中欧班列的开通可以促成部分产业向该地区的转移、落地,另一方面,中欧班列开通还能将当地货物以更快的方式运抵欧洲,加快中欧之间的货物流转速度,从而推动对欧贸易发展。随着中欧班列不断开行,为解决去回程货源的组织,以及提升班列运行质量等日益突出的问题,不少地方政府通过多种途径增强本线路的竞争力,如提升始发城市口岸级别,扩大进口产品种类和规模,以及开发集装箱冷链运输、信息跟踪等技术等。这些措施在提升中欧班列运行质量时,也为中国与沿线国家间贸易发展提供了重要助力。换言之,推动中欧班列建设是中国与沿线其他国家贸易畅通的重要手段。
  3、设施联通的重要领域
  中国与沿线国家铁路基础设施之间存在物理联通(硬联通)是中欧班列能够开通的客观前提,中国与沿线国家的基础设施及制度之间实现管理软联通是中欧班列能够开通的现实基础,主要包括铁路、海关、边检等的管理措施和标准相互协调、统一等,从而保证中欧班列能够顺利到达终点。尽管中欧班列开行之前中国和欧洲之间已经存在基础设施的硬联通和软联通,但联通程度相对较低,无法按“五定”标准常态化运营,更不能克服中欧班列集装箱跨国联运对时间、成本以及效率等提出的高要求。为此,中国中央和地方政府相关机构积极与沿线其他国家沟通磋商,尝试多种途径解决设施软硬联通难题。中欧班列的发展过程,实际上也是中国与沿线国家在基础设施建设完善,以及铁路运输的通关、换装、监控、安全保障等一系列领域进行密切合作,推动相互间基础设施互联互通的过程。因此,中欧班列是中国与沿线国家开展基础设施互联互通的重要领域和抓手。
  作为“一带一路”建设的重要抓手和平台,今后中欧班列在中国与沿线国家的资金融通、民心相通等方面也发挥积极作用是其发展的应有之义。但目前它在这两方面的潜力仍未能得到充分开发利用。总之,中欧班列是“一带一路”建设的重要成就。“推进中欧班列的有序发展,对提升‘一带一路’沿线各国基础设施互联互通和经贸合作水平,适应日益增长的亚欧大陆国际货物运输需求,释放‘丝绸之路经济带’物流通道潜能,将丝绸之路从原来的‘商贸路’变成产业和人口集聚的‘经济带’,具有重要意义。”
  中欧班列的发展逻辑
  中欧班列过去的成长并非一帆风顺,它受到沿线交通基础设施和配套服务支撑能力不足、通关便利化有待提升、供需对接不充分、综合运输成本偏高,以及无序竞争时有发生等难题的阻碍。处理和解决上述问题是提升中欧班列品质,推动中欧班列发展需要落实的具体工作。然而,相较于从技术层面克服实际问题,理顺中欧班列的发展逻辑对推动其发展具有更根本性意义。鉴于中欧班列在境外段主要按照市场原则运营,所以,处理国内各主体之间的利益纠葛就成为理顺中欧班列发展逻辑的关键节点。具体来看,地方政府和平台为代表的地方利益,境内总平台为代表的行业利益,以及更高层次的国家利益是引领中欧班列发展的主导因素,它们分别遵循不同的运行逻辑参与中欧班列建设。确保中欧班列长远发展的最基本前提就是在地方利益、行业利益和国家利益所遵循的主要逻辑之间达成有机均衡。
  1、基于地方的竞争逻辑
  中欧班列具有的“运时短、成本低”、绿色环保、安全、准点率高等相对“优势”,并非中欧班列在过去几年内高速成长的主要原因。中欧班列开行数量能在短期内获得爆炸性增长主要依靠地方政府通过各种形式提供的支持,其中,最主要的支持是运费补贴。地方政府采取包括补贴在内的多种措施支持中欧班列发展主要是基于两条基本的政治经济逻辑:一是把中欧班列当做配合国家战略的重要表现;二是把中欧班列当成激活地方经济的途径。在不少沿线省份和城市看来,“谁在‘丝绸之路经济带 ’规划成熟前抢占战略地位,谁就可能在规划中成为节点性城市,享受政策扶持,继而为本省产业升级和对外贸易谋取利益。也就是说,谁成为了中欧货运的集散中心,谁就能掌握未来‘新丝路’的商业脉搏”。换言之,中欧班列对地方的价值和意义“不能简单通过现有的盈利能力衡量,更重要的是通过中欧班列的开行,带动地方经济发展与对外开放”。比如,通过开行中欧班列发展或承接外向型产业,推动地方经济结构的转型升级等。对地方政府而言,通过中欧班列运营,地方政府把服务国家大战略和推动本地发展有机结合在了一起。然而,这种结合往往基于本地利益,相互之间具有竞争性,各地缺乏协调,彼此合作困难重重。
  2、基于行业的统合逻辑
  中国铁路总公司作为中欧班列最大的国内运营平台和唯一承运方,成为地方各线路的集装箱国内运输无法绕开的主体。随着地方开行的班列线路逐步增多,它越来越倾向于从行业角度进行统合,整体运营“中欧班列”。中铁对中欧班列进行行业整合的核心突破口是与主要地方线路协商成立“中欧班列国内运输协调会”,2014年8月14日、12月16日,第一、二次“中欧班列国内运输协调会”分别在重庆、郑州召开。两次会议讨论了中欧班列的品牌标志、运输组织、全程价格、服务标准、经营平台、协调平台“六统一”,量价捆绑优惠机制,货物中转集结,统一与国外议价,国内线路的协调等与行业整合密切相关的问题,并颁布了《中欧班列组织管理暂行办法》,签署了《关于建立中欧班列国内运输协调委员会备忘录》,明确了“每月一会”的协调制度。中铁对中欧班列进行行业整合的重要成就是2016年6月8日正式统一中欧班列品牌。按照中铁的介绍,“统一中欧班列品牌建设、班列命名、品牌标识、品牌使用和品牌宣传,有利于集合各地力量,增强市场竞争力,将中欧班列打造成为具有国际竞争力和信誉度的国际知名物流品牌。”然而,由于国家层面的管理调控机制尚未建立,特别是各线路仍然主要依靠地方支持才能运行的情况下,中铁公司牵头的整合未能达到预期效果。
  3、基于国家的协调逻辑
  为更好地发挥中欧班列作为“一带一路”重要抓手的作用,以国家发改委为主要代表的政府相关职能部门已经逐步采取措施,协调中欧班列发展,以推动中欧班列更好地服务于国家总体战略。具体来看,基于国家战略的政府整合工作主要包括:召开专题会议和调研以研究部署相关工作。出台专门文件和法规以引导规范相关业务,特别是2016年10月出台的《中欧班列建设发展规划(2016-2020年)》明确了中欧班列的顶层设计,为中欧班列的发展确立了方向。创设机制和平台以加强协调管理日常运营。设立由推进“一带一路”建设领导小组办公室负责运转的中欧班列专题协调机制,一方面协调外交部、财政部、交通运输部、商务部、海关总署、质检总局、铁路局、邮政局等成员单位与中欧班列相关的工作,另一方面,也对中欧班列运输协调委员会这一企业层面协调机制进行工作指导,从而在制度上搭建起管理协调中欧班列的基本架构。由此可见,过去两年中欧班列发展表现出越来越强的协调逻辑。随着中欧班列国家层面的协调机制逐步建立,协调逻辑在短期内将发挥更积极的作用,从而遏制地方的竞争逻辑和行业的统合逻辑过度演绎,避免损害中欧班列的发展。
  基于行业的统合逻辑和基于国家的协调逻辑逐步强化推动着中欧班列从相对分散的独立发展期进入到以系统优化为主的整合期。中欧班列的早期整合主要由中铁推动。然而,由于中欧班列在最初发展阶段主要依赖地方支持,而中铁提供的扶持力度尚不足以取代地方扶持成为班列运营的主要支撑,因此,中铁的早期整合更多表现为与各大地方平台的对话、谈判,困难重重。随着中欧班列被纳入“一带一路”框架,国家推动中欧班列发展的意愿日益凸显,此时,中欧班列的整合才真正开始。当前,中欧班列整合的主要特点是在国家层面建立协调机制的基础上,向优化线路的方向过度,尚未涉及运营模式的转变。
  中欧班列经过过去几年的成长后已形成一定的品牌影响力。今后一段时期的发展将是重点落实《中欧班列建设发展规划(2016-2020年)》,推动班列运行量、质齐升。具体包括:开行规模继续扩大,如2018年计划安排开行4000列左右;到2020年预期年发车5000列等。通道布局继续完善,西线的霍尔果斯、吐尔尕特、伊尔克什坦,东线的绥芬河等逐步建成、启用和完善,中欧班列的西、中、东布局将进一步稳固。但是,客观地看,中欧班列与当前中国与欧洲货物运输的主要方式——海运相比,仍处在发展初期,其核心竞争力尚未形成,发展需要国家积极发挥协调作用,整合两种相互竞争的逻辑。未来,真正发展起来的中欧班列应是遵循“政府引导,市场主导”原则运行。但在当前,中欧班列建设仍然需要积极发挥政治主动力的支撑作用,做好经济增长动力的培育工作,从而为稳定发展奠定基础。
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