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“一带一路”政策体系基本成型

2018-04-16      

撰文/翟  崑 (北京大学国际关系学院教授)

撰文/庞  伟 (山西大学对外开放研究院助理研究员)

撰文/曹菲菲 (香港浸会大学硕士研究生)

 

  从2017年10月党的十九大到2018年3月全国两会期间,中央、部委和地方齐发力,谋布局、定调子、做规划、出政策、拿方案,推进度,形成一个“一带一路”相关政策制定的高潮,是名副其实的“一带一路”“政策季”。在“一带一路”建设进入第五年之际,相关政策体系的日趋完善,有利于中央地方大协调,引领“一带一路”建设打通内外两个大局,成为优化对外开放新格局,推进国内区域协调发展,完善现代经济体系的最佳载体。

  中央引领“一带一路”政策体系

  2017年底,党的十九大和中央经济工作会议明确了“一带一路”的使命定位、长久布局、发展方向和工作重点,为“一带一路”安心立命,行稳致远。2018年1月16日,时任国务院副总理张高丽主持了推进“一带一路”建设工作会议,承上启下,部署全年工作。他强调“一带一路”建设要注重国内国外平衡,加强战略对接、规划对接,以及机制平台对接,凝聚更加广泛的合作共识。(上述内容的分析详见前期《丝路瞭望》)。

  2018年3月5日,李克强总理在政府工作报告中5次提到“一带一路”,对其取得的成果和今后的工作做了全面论述,对“一带一路”政策体系的构建更具指导意义。成果方面,李克强总理称“‘一带一路’建设成效显著,对外贸易和利用外资结构优化、规模稳居世界前列”。未来工作方面,李克强总理将“一带一路”工作置于“推动形成全面开放新格局”的框架内。全面开放新格局的总要求是“进一步拓展开放范围和层次,完善开放结构布局和体制机制,以高水平开放推动高质量发展”。为此,“一带一路”在2018年的重点是国际合作,有五项内容:

  一是坚持共商共建共享,落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果。2017年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛是目前统筹内外,国际共建“一带一路”建设的级别最高、领域最全、最重要的平台。高峰论坛达成的成果清单,包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大方面,约76大项、270多个具体成果,面广量大国家多,需要更加完善关联的政策体系,才能对接落实。习近平主席在论坛上宣布,2019年将召开第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。这意味着第二届高峰论坛将是对过去两年“一带一路”国际共建工作的一次大总结,一次再出发。而2018年是中间节点,各部门均在积极落实峰会成果,完善推进“一带一路”建设的相关政策,希望在2019年峰会上有所建树。

  二是推动国际大通道建设,深化沿线大通关合作。习近平主席强调要打通丝路大动脉。“一带一路”建设一方面需要“大通道”建设这种硬联通,也需要“大通关”这种软联通。过去几年,海、陆、空、网、数字的丝路大通道建设兴起,六大经济走廊建设推进,随之而来的是制度化软联通的需求上升。比如,1月30日,海关总署发布《推进“一带一路”沿线大通关合作行动计划(2018—2020年)》,聚焦大通关合作议题,具体推出17条举措,提出建立适应沿线国家贸易投资需求、适应新技术发展的高水平大通关国际合作机制。内容涵盖机制衔接、贸易便利和安全、科技创新、能力建设、国内环境、口岸开放等多个领域。

  三是扩大国际产能合作,带动中国制造和中国服务走出去。四是优化对外投资结构。这两项内容可以合在一起看。如果说软硬联通是打通“一带一路”经络,那么国际产能合作和优化投资结构则是丰富“一带一路”的血肉。当前,中国已经设立了丝路基金、国际产能合作基金,以及各种产业基金,规范对外投资行为,扩大投融资来源和渠道。3月2日,沪深交易所先后发布《关于开展“一带一路”债券业务试点的通知》。有助于吸引民间资本和社会资本,用市场力量进一步完善投资机构。不过,产能合作和对外投资也是纠纷和争端的主要来源。1月23日,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于建立“一带一路”争端解决机制和机构的意见》,强调将依托我国现有司法、仲裁和调解机构,吸收、整合国内外法律服务资源,建立诉讼、调解、仲裁有效衔接的多元化纠纷解决机制,依法妥善化解“一带一路”商贸和投资争端,平等保护中外当事人合法权益,营造稳定、公平、透明的法治化营商环境。

  四是加大西部、内陆和沿边开放力度,拓展经济合作新空间。我国对外开放的区域格局并不平衡,沿海开放力度要明显优于西部、内陆和沿边。因此,“一带一路”建设需要打造内陆开放新高地,进一步加大西部地区和沿边的开放发展,带动全国各区域的协同平衡发展,扬长补短,形成陆海内外联动、东西双向互济的格局。先于全国两会召开的地方两会,均将加大对外开放力度作为今年工作重点。

  部委健全“一带一路”政策体系

  在“一带一路”的“政策季”,国家各部委全面开花,纷纷制定落实推进“一带一路”的指导意见、政策规划、行业规范和行动方案,具有如下特点:

  一是政策内容基本覆盖“五通”。“一带一路”进入全面务实合作新阶段,主要是按照“五通”大框架推动,即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。一方面,各部委根据自身职能,重点推进某个领域的“通”的政策制定。比如,商务部在“贸易畅通”方面职责重大,因此以继续为企业参与“一带一路”建设营造便利、稳定、可预期的环境为工作目标。商务部发言人在2018年初的记者会上表示,要从加强与有关国家的战略和规划对接、提高贸易投资便利化水平、完善公共服务体系更新发布具体国家投资指南、指导企业有效防范和化解风险等领域开展工作。再比如,2018年3月,文化部对外文化工作会议暨“一带一路”工作会议中提及2018年要持续加强文化交流品牌、渠道和平台建设,推动“民心相通”。另一方面,在各个部委所制定的政策当中,多会涉及本领域工作如何打通“五通”,与其他几个领域的通都会从本领域工作出发,将“五通”衔接起来。比如,2018年1月,国家邮政局发布《关于推进邮政业服务“一带一路”建设的指导意见》,意在充分发挥邮政、快递互联互通作用,更好服务国家全面开放新格局,并“丝路传邮、畅达天下”为使命,突出重点,服务“五通”。

  二是政策专业性显著提高。各部委根据自身职责在“一带一路”倡议框架内找准定位,有的放矢,专业化程度越来越高、政策指向性越来越强。比如,国家气象局在2018年1月出台了《气象“一带一路”发展规划(2017~2025年)》,提出气象事业在“一带一路”建设中的指导思想、基本原则、发展目标和重要任务,是气象“一带一路”发展的行动纲领和重要依据。再比如,国家中医药管理局、国家发改委在党的十九大前共同发布《中医药“一带一路”发展规划(2016-2020年)》,致力于在2020年与沿线国家合作建设中医药海外中心。该规划颁布的中医药国际标准、注册的重要产品等皆属国家中医药管理局的管辖范畴;而推动将中医药纳入中外自贸协定,扩大沿线国家对中医药市场开放等则是国家发改委的职责范围。

  三是政策制定的协调性增强。“一带一路”是个系统工程,加强政策制定和实施的协调性是应有之意,也是全面深化改革的重要内容。早在2015年3月,国家发改委、外交部和商务部三部委联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2017年11月,国家发改委、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司联合发布了《铁路“十三五”发展规划》提出,到2020年路网布局优化完善,基本形成布局合理、覆盖广泛、层次分明、安全高效的铁路网络。根据最近几年民营企业境外投资增多的现象,2017年12月6日,国家发改委、商务部、人民银行、外交部、全国工商联等五部门联合发布了《民营企业境外投资经营行为规范》,主要涉及完善经营管理体系、依法合规诚信经营、切实履行社会责任、注重资源环境保护、加强境外风险防控等五方面内容,旨在引导和规范民营企业的境外投资经营活动、防范风险。

  四是突出保障性政策的作用。如何为“一带一路”趋利避害,保驾护航,也是各部委制定相关政策的重要考虑。一方面,各部委在进行工作部署和制定政策规划时都注意了人、财、物、机制的各项保障作用。另一方面,各部委在政策制定和实施政策时,格外注意在外交、安全、舆论、智力等方面的支持。比如外交方面,今年两会上,王毅外长回答记者提问时谈及“一带一路”将继续秉承共商、共建、共享的黄金法则,诠释了“一带一路”合作具有鲜明的平等性、开放性和普惠性,为“一带一路”建设提供良好的国际环境。国务院新闻办公室发表《中国的北极政策》白皮书是舆论方面发挥作用的典型,表明中国与各方共建“冰上丝绸之路”的意愿,优化国际舆论环境。

  地方完善“一带一路”政策体系

  “一带一路”是区域协调发展和对外开放的重大机遇。各省区和直辖市也在2018年的两会尤其是地方政府报告中,紧跟中央、部委的指导意见,制定与“一带一路”相关的政策。大多数省区将“一带一路”倡议与对外开放部分相融合,还有些省区专门阐述“一带一路”政策。

  一是部分地方的工作突出与“一带一路”的协同度。一些省区在行动规划制定过程中,根据自身定位,将某个环节作为实施重点。比如,浙江省的政府报告要求扎实推进开放大通道建设,加快宁波“一带一路”建设综合试验区和“16+1”经贸合作示范区规划建设。2017年底,李克强总理鼓励在宁波等中国城市建立16+1经贸合作示范区。宁波是中国古代海上丝绸之路重要港口始发地,联接欧亚大陆,是中欧文化经贸往来的纽带。中东欧又是连接亚欧大陆的重要通道,是中国产品进入欧洲市场的重要中转地。再比如,广西提出深度融入“一带一路”建设,以此为抓手,进一步提升开放型经济水平,加强中新互联互通南向通道建设、中国-东盟信息港建设等。

  二是地方政府均加强了政策规划的专业性。提升政策专业性是今年地方两会的普遍特点。一些省区根据自身优势,格外挖掘独特的“专业性”,提高质量,树立品牌。北京在制定“一带一路”三年行动计划时,特别强调加强双向投资促进平台建设。上海聚焦于推进贸易投资便利化、金融开放合作、基础设施互联互通专项行动。福建积极打造21世纪海丝核心区,利用区位优势,强调推进与台湾经济社会融合发展的举措。海南在行动规划中表示深度参与“一带一路”建设,将按照产业互补原则,拓展友城布局,利用侨务资源,扩大国际“朋友圈”。陕西以陆海内外联动的重要节点、东西双向互济的重要门户视为开放定位,在打造发展战略节点等要素上做文章,在促进资本、信息、人才、技术等要素聚集上下功夫。山西政策规划对外以三“大”一“新”的举措实施融入“一带一路”建设,即建设“大都市”“大通道”“大平台”,对内则突出城市区位优势,积极融入国家级如京津冀战略规划。

  三是不少地方政府强调“一带一路”的带动作用。比如,河南既不沿边又不靠海,在政策制定中提及深度融入“一带一路”,借此积极推进“空中丝绸之路”“陆上丝绸之路”“网上丝绸之路”建设,以“走出去”和“引进来”的方式,将内陆劣势转变为开放前沿,带动对外开放水平的升级。山东强调突出“一带一路”建设中加强国际产能的开放合作,既可以将产能资源的全球配置进行优化,又能助力山东相关产业在核心技术研发上取得突破性进展。

  四是不少地方政府强调保障性政策的作用。如同中央和部委注重为“一带一路”保驾护航,趋利避害一样,在各地方的政策制定中,保障性政策的作用也逐渐突出起来。比如,湖南提出抱团深度融入“一带一路”计划。广东在深度参与“一带一路”建设时,要强化外商投资市场准入、政策支撑、服务保障体系建设。安徽表示加强与“一带一路”沿线国家工商合作平台建设,加大对企业“走出去”支持和保护等,已经触及“一带一路”的安全保障问题,这在地方的“一带一路”政策体系中还比较少见。地方加强“一带一路”的安全意识,强化安全保障,的确是大势所趋,值得在今后的政策制定中予以格外关注。

  从党的十九大到2018年3月的两会,“一带一路”的政策体系逐渐成型,形成了从中央、部委到地方的三层互动结构。“一带一路”建设经历在政策层面的从无到有,从有到体系,这将有助于“一带一路”建设从“不通”“欠通”到“融通”“通达”。

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