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欧盟框架计划中的国际科技合作

2019-08-07      

撰文/范英杰

  
  国际合作是科技创新的重要推动力,是“一带一路”建设的重要组成部分,也是“一带一路”沿线国家的共同需求。第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上,习近平主席宣布,中国将围绕高质量、惠民生、可持续的目标,继续实施共建“一带一路”科技创新行动计划,同各方一道推进科技人文交流、共建联合实验室、科技园区合作、技术转移四大举措。体现了中国顺应全球化发展大势和开放合作的时代潮流。
  作为多极化世界的重要一极,也是具有重要影响力的一体化组织,欧盟一直是全球研究与创新领域的佼佼者,人口仅占全球7%,却拥有全球24%的研发投入,并产出了全球32%的高影响力论文和32%的专利申请。欧盟堪称国际科技合作方面的典范,其自1984年开始实施的“研究、技术开发及示范框架计划”(简称欧盟框架计划)是目前世界上规模最大的官方综合性科研与开发计划之一,参与者遍布全球近200个国家的近百万个高水平科研机构、大学和企业。过去30多年间,框架计划的实施为欧盟的科学卓越和经济社会发展做出了巨大贡献,无疑对中国“一带一路”国际科技合作也具有现实的借鉴意义。
  何谓欧盟框架计划
  20世纪70年代的新科技革命导致了一系列如微电子、信息工程等新工业部门的产生,给世界尤其是发达国家的发展带来了强大动力。在这场竞争中,欧盟及其成员国的科技相对落后于美、日,在国际竞争中处于不利地位。欧盟成员国逐步认识到,携手合作的重要性,从此科技共同体应运而生。欧盟自实施科技及研发一体化战略以来,实施了一系列重大科技合作研究计划,产出一大批丰硕成果。
  自1984年开始实施的欧盟框架计划是欧盟科研活动的主体,为提升欧盟整体科研水平发挥了巨大作用,目标是通过形成联盟层面的资源整合,加强欧盟的研发和创新能力,提升其科学技术的全球竞争力,从而确保其在全球市场上的地位。框架计划起初是每3-4年为一轮,在2006年之后,也就是自第七框架计划(FP7)开始,实施周期变为每七年一轮,以便于支持大型、长期的项目。2014年为期七年(2014-2020)的“地平线2020计划”开始实施,是FP7的延续。
  欧盟框架计划的特点是研究水平高、涉及领域广、投资力度大、参与国家多,本身就是国际科学合作的范例。框架计划在欧洲一体化过程中起了重要作用,推动了“欧洲研究区”的建设,被学者称为全球最大的竞争性转型计划,在推动跨国、跨领域合作所出台的一系列战略方针和政策实践极具借鉴意义。
  欧盟框架计划中的国际科技合作
  过去30多年间,框架计划的开放程度和项目的国际化水平不断提升,参与国也从最初的少数成员国,发展到FP7的162个国家。自1986年起,欧盟各项协定明确将与第三国(即欧盟成员国以外国家)开展国际科学合作作为一项重要政策。2008年欧盟委员会专门成立欧洲“国际科技合作战略论坛(SFIC)”,用以制定协调一致的欧盟国际合作战略,更进一步加强了与第三国的科技合作。
  纵观欧盟框架计划尤其是“地平线2020计划”,在鼓励国际科技合作方面的战略目标设置和政策方针制定,可以看出以下特点:
  科学与社会发展兼顾。从欧盟发展历史可以看出,欧盟的科学技术政策是在欧洲联合和一体化进程中形成和发展的,为欧盟经济与社会服务。“地平线2020”计划的三大支柱(卓越科学、工业引领和社会挑战)和两大战略目标(传播科学卓越和拓宽合作参与,科学与社会合作并服务于社会)即是这一原则的最好体现。欧盟的国际合作政策强调服务科学与社会发展两个大局,注重科技外交作为软实力工具的应用。
  欧盟认为,国际科技合作具体应体现以下目标:
  一是增强欧盟研究与创新实力和吸引力,提升其经济与工业竞争力,主要方式包括平等互惠基础上的双赢合作、获取外部知识资源、吸引人才和投资、获得进入新兴或崛起市场的机会等;
  二是通过更快寻找和部署有效解决方案及优化研究基础设施使用的方式,共同应对全球挑战;
  三是通过与扩张、邻国、贸易、统一外交与安全、人道主义援助及发展政策紧密协调,为欧盟外部政策提供支撑,使研发与创新成为欧盟对外行动一揽子计划的有机组成部分。注重“科学外交”,将研究与创新国际合作作为改善与关键国家和地区关系的软实力工具和机制。
  “全面性”与“针对性”相辅相成。在鼓励欧盟与第三国开展国际合作方面,2014年欧盟委员会在前期大量调研基础上出台了“地平线2020计划”中针对第三国科学合作的战略方案,实施“全面开放的国际合作”和“有针对性的国际合作”。
  在“全面开放的国际合作”原则指引下,欧盟与第三国通过签署国际合作协议、派驻科学参赞和参与欧盟框架计划方式开展合作,其中欧盟以外的第三国可以以下列方式参与框架计划:
  一是作为联系国。目前已有13个国家签署了成为框架计划联系国的协议。在“地平线2020计划”里,联系国与欧盟成员国享有相同地位,这些国家的国际研究机构和研究人员可以参与到框架计划所有领域的项目中,并获得欧盟经费资助。同时,这些国家必须为框架计划进行投入,以提升计划总预算。此类合作的目标是争取将这些国家融入“欧洲研究区”内。
  二是作为其他第三国国家。这些非联系国的第三国可以在“开放性”原则指导下申请和参与框架计划项目,但除非其参与被视为对研究项目本身不可或缺,否则那些“高收入国”的研究机构无法拿到欧盟经费。
  三是参与有针对性的研究计划和项目征集。在“地平线2020计划”框架下,2014-2015年发布的20%的征集指南与国际合作相关,需要有第三国的参与。其中一些指南还选定了具体国家和战略优先领域,如与巴西的网络空间基础设施项目和与日本的因特网未来项目。
  四是参与非欧盟国家研究人员流动项目。只要研究人员可以保证项目执行期一半以上时间在欧盟或关系国开展研究,即有资格申请欧洲研究理事会项目。任何国家的研究人员都可申请玛丽·居里项目,在欧盟或关系国开展研究。
  在“有针对性的国际合作”框架下,2014年欧盟专门出台了针对11个第三国的国际合作多年路线图,涵盖了四个工业化国家(加拿大、韩国、美国和日本)、五个正在崛起的科技强国(巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)和分布在东欧、南部地中海地区的两组欧洲邻国。每个路线图列出了与这些国家合作现状,并设定了未来研发和创新合作活动的优先领域。在选定合作对象国和优先合作领域时,欧盟综合考虑了以下因素:
  一是国际合作伙伴的研究与创新实力,包括投入、产出(文章、专利、引用和授权),人力资源和基础设施;
  二是是否可以通过合作获得进入现有、新兴或崛起市场的机会以及相应的风险分析,是否可以通过合作提升欧盟本身的竞争力;
  三是是否有助于欧盟履行国际承诺和义务,如联合国的千年发展目标和2015年后全球发展议程、20国集团(G20)以及区域政策国际目标等;
  四是国际合作伙伴在开展国际合作方面已有的法律和行政框架,包括之前合作的教训。这其中除了第1项标准会有足够的客观信息用以分析考量以外,其他都需要进行定性评估和判断,需要通过系统的信息采集来完成,包括与利益相关人的广泛咨询。
  以创新绩效评估引领欧盟框架计划发展。为保证框架计划能够为应对低增长、创新性不足以及一系列的环境与社会挑战做出贡献,助力欧盟国家实现可持续、高质量和包容性增长,每年欧盟都会发布《创新联盟记分牌》年度报告,用以评估欧盟各国的创新绩效。报告为欧盟成员国及一些选定的第三国提供研究与创新绩效比较评估,有针对性的聚焦弱势领域以提高创新绩效,实施多年为提升欧盟各国及第三国科研与创新水平做出了切实的贡献。记分牌所使用的创新绩效评估指标体系也已经成为目前最有代表性的创新力衡量标准之一。
  例如,2018年的报告用27项指标全面展现了相关国家四个方面十大维度的创新绩效情况:一是框架条件:主要指外在于公司的创新绩效推动力,覆盖三个创新维度:人力资源、富吸引力的研究体系和创新友好环境。二是投资:主要是研究与创新的公共和私人投入,涵盖两个维度:金融、支撑以及公司投资。三是创新活动:指公司的创新投入,涵盖三个创新维度:创新者、关联以及智力资产。四是影响力:指公司创新活动效果,涵盖两个创新维度:就业影响和销售影响。



  表1展示了2017年根据27项指标数据所形成的欧盟各成员国创新体系比较结果图,表中也列出了2010(灰色柱)与2016年(黑色线)的表现情况,所有年份都使用了相同的测度方法。
  对我国“一带一路”国际科技合作的政策建议
  欧盟框架计划设定两大战略目标,并为实现这两大战略目标所确定的战略、系统、综合和分类合作网络管理等实践,在与第三国的科技国际合作中针对不同合作对象国采取“全面合作”和“针对性合作”的两大策略,根据合作国家科学创新体系和科技发展程度不同进行分类、并设置不同的国际合作目标和多年路线图的做法,对我国“一带一路”国际科技合作极具借鉴意义。
  第一,充分发挥政府把握方向、统筹协调和顶层设计的作用。鉴于“一带一路”国际科技合作中多部门、多单位(不同科研教育部门、不同区域行政部门等)参与又涉及众多领域且一定程度上各自为政的状况,为更好地发挥科技创新对“一带一路”高质量、可持续、惠民生发展目标的支撑作用,“一带一路”国际科技合作需要在国家层面进一步发挥政府把握方向和统筹协调的作用,并不断通过对科研体系、科研资助和评价政策等的顶层设计来推动与促进。
  第二,不断加强“一带一路”国际科技合作战略研究。应加快推动我国与沿线及以外国家共建多层次、立体化的高效、专业、完善的科技合作平台。“一带一路”倡议需要与共建国家共同推进,从战略高度对重点国别的科技资源、优势领域、合作政策和合作意向等开展研究,回答好“为何合作、怎样合作以及选择什么样的国家合作”等关键问题。
  在这方面,欧盟在国家创新绩效评估方面的经验值得借鉴。在做具体国家的创新力评估时,可以借鉴欧盟所使用的创新力指标体系来对 “一带一路”国家做系统分析,并据此制定针对性的合作计划和方案。
  第三,进一步强化“一带一路”国际科技合作人才培养。“功以才成,业由才广”,规划和战略确定了,人就是关键。推动建设“一带一路”国际科技合作平台需要一支具有创新精神,符合创新发展要求的国际人才队伍。这就需要不断加强国际化科技合作能力建设,培养一批既懂科技和创新发展动态,又熟悉科技政策和国际科技合作规则,具备良好的国际沟通、协调和谈判能力的科研人员和管理人才,以适应科技发展全球化和“一带一路”国际科技合作的需要。
  第四,积极发挥科学外交软实力功能。考虑到“一带一路”沿线国家政治经济发展情况和宗教信仰的多元化,在战略推进过程中,应充分发挥科学外交软实力功能,通过与沿线国家的国际科技合作和人文交流,促进民心相通,夯实我国同沿线国家合作的民意基础。构建开放、包容、普惠、平衡、共赢的地缘政治环境,让科技人文交流成为民心相通的先导。
  (范英杰:国家自然科学基金委员会国际合作局副局长,研究员、博士)
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