“17+1合作”的缘起
“17+1合作”是中国与中东欧17国合作的简称。17个中东欧国家包括波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚、克罗地亚、塞尔维亚、黑山、波黑、阿尔巴尼亚、马其顿、保加利亚、罗马尼亚和希腊，1指的是中国。“17+1合作”是中国与中东欧国家在全球化的时代背景下，基于经济发展的相似性与互补性，以互联互通合作为起点，以务实合作为中心，打造出亚欧大陆重要的跨区域多边务实合作平台。
中国与中东欧国家的双边关系始于新中国建立，但双方在意识形态相似性基础上开展的经贸往来因苏东剧变而停滞，并伴随中东欧国家以“回归欧洲”为方向的政治经济转轨进程，出现了政治关系恶化、经济联系疏远的不利局面。在21世纪头十年中，中国先后提出“布达佩斯原则”与“布加勒斯特原则”，主张在伙伴关系框架下建立双边关系的政治基础，积极拓展双方的经贸潜力。
三个不可或缺的背景条件，为中国与中东欧国家的合作从双边走向多边提供了“机会窗口”。首先，原本内部差异极大的中东欧国家在欧盟东扩进程中围绕欧盟成员身份产生了新的区域共性。其次，全球经济危机在欧洲表现为严重的主权债务危机，不仅引发在中东欧国家的西欧资本加速回流，还使得主要用于加速中东欧成员发展的结构基金份额也受到削减，其结果是中东欧国家一方面避免刺激西欧大国与欧盟，另一方面希望能够通过“向东看”扩大经贸合作的伙伴范围。再次，中东欧国家与西欧强国在产业规模、创新能力等方面存在难以追赶的差距，其无法通过进一步让渡主权来获得与西欧强国相等的好处，为此中东欧国家更希望将主权视为争取更多利益份额的手段。在难民危机与民粹主义的大潮下，部分中东欧国家开始希望借助外部力量制衡西欧大国与欧盟。
为把握这一“机会窗口”，中国与中东欧国家于2012年4月在波兰举办了首次领导人会晤。会上，中国提出了促进与中东欧国家友好合作的十二项举措。这些举措是双方处于多边合作探索阶段的有益尝试，确立了双方以平等协商、自愿参与为特征的合作形式。
从2012年启动至今，中国与中东欧国家的合作取得了诸多成果：机制建设层面，“17+1合作”实现了经贸合作论坛与领导人会晤的常态化，并形成了领导人、部长和地方官员等多个施政层级的对话机制；合作内容层面，“17+1合作”以互联互通为起点，形成了包括基础设施、金融、贸易、农林、卫生科技和地方等多个领域的全面合作体系；合作方式层面，中国与中东欧国家通过共同拟定《年度纲要》与《中期规划》对接彼此的合作需求，并在自主自愿的原则下，鼓励各方立足自身优势承接相关领域的合作平台。为此，中国与中东欧国家贸易呈逆势增长趋势，总额从2010年439亿美元增至 2017年680亿美元，2017年占中欧贸易总额比重达11%。
17+1合作的动因
为什么中国积极与中东欧国家开展经贸合作？
首先，中国与中东欧国家产业互补性较高，发展潜力巨大。中东欧国家在基础设施建设与工业成套设备供给领域具有需求，但却受困于西欧企业的产能不足与高昂价格。中国企业的规模与成本优势，是吸引中东欧国家与中国合作的重要因素。此外，中国与中东欧国家的贸易额在合作启动伊始，均不及彼此对外贸易额的4%，因而拓展合作所能释放的发展动能十分客观。
其次，合力开拓彼此市场潜力。“17+1合作”并非单纯的“走出去”，而是实现“引进来”与“走出去”的平衡发展，使中国与中东欧国家能够以共赢的方式开拓彼此市场潜力。
再次，17+1合作打通了亚欧互联互通的关键结点，有助于建设均衡发展的中欧伙伴关系。在传统的地缘政治背景下，中东欧国家是受强国挤压的夹缝地带，但从推动亚欧互联互通的维度看中东欧，其应被视为实现亚欧间物、人、钱、智互通有无的关键结点：中东欧国家是中欧班列的必经之地，为物资以海铁联运形式进入欧洲腹地提供了以比雷埃夫斯港为代表的深水良港，同时也承载着欧洲的能源生命线。
“17+1合作”的深化
“17+1合作”的深化始于在合作中发现的问题。当前，“17+1合作”主要面临双方市场规则存在差异、贸易不平衡以及利益如何分享的问题。首先，中国提供的100亿专项资金需要主权担保，然而这会导致中东欧国家的政府财政赤字与债务水平无法满足《稳定与增长公约》的要求。对于已经加入欧盟的中东欧国家而言，来自中国的资金就其使用条件和便利性而言也难以同欧盟结构基金相提并论。其次，中国在同中东欧国家的贸易关系中存在较大顺差，而顺差的部分原因是中东欧国家的对外贸易结构导致的：由于中东欧国家同德国的产业链融合度较高，其工业品需要借助德国企业实现对华出口，被计入德国对华出口额之中。再次，中国企业在中东欧国家的投资触动了中东欧本地商业集团与西欧企业的利益分配格局，在利益集团的游说下，务实的经济问题被安全化，且成为要求中国市场对等开放的筹码。
挑战带来机遇。中国深化“17+1合作”的思路是以跨区域合作超越次区域合作，以开放与分享把握合作机遇。跨区域合作，首先表现为对务实的深入理解。中国在推动尚未入盟的巴尔干五国继续充分利用专项资金的同时，提议建立中国－中东欧国家协同投融资合作框架，灵活采用专项资金、PPP合作、在华发行人民币债券等多种形式解决融资瓶颈。对于资金相对充裕的欧盟中东欧成员国，则积极推动企业参与承包由结构基金资助的互联互通项目工程，如承建克罗地亚的佩列沙茨大桥。其次，跨区域合作还表现为中国主动采取措施，以扩大进口和吸纳投资的方式缓解经贸关系不平衡的负面影响。再次，中东欧国家对维持中欧关系稳定与合作趋势存在共识，其既对欧盟具有高度的认同感，支持欧洲一体化进程，又主张与中国深入开展务实合作，反对欧盟在其对华合作中过度捆绑政治诉求。利益分享问题是中国深化“17+1合作”的重点，具体可以从合作的开放性与合作的自愿性两个维度进行理解。
合作的开放性意味着“17+1合作”并未设定内与外的绝对界限。从一开始，欧盟便质疑中国在谋划一个独立于欧洲一体化进程的“中东欧集团”，然而这种疑虑缺乏事实依据。自中国与中东欧国家领导人首次会晤开始，中国和中东欧国家的关系就嵌入在中欧关系的框架之中，成为中欧战略对接的重要内容，而三年后的苏州峰会上，合作各方共同邀请欧盟以观察员身份出席“17+1”框架下最高级别的领导人会晤。除欧盟之外，与中东欧国家经贸合作关系较为密切的奥地利、白俄罗斯、瑞士和欧洲复兴开发银行也受邀成为了“17+1合作”的观察员国，而通常被视为南欧国家的希腊被吸纳成为合作机制的新成员，更证明了“17+1合作”旨在推动务实的互联互通合作，而非实现某种政治目标。
合作的自愿性意味着“17+1合作”需要被建立在尊重差异的基础上。对于中东欧国家而言，其按照文化与经济贸易关系的紧密程度可以被分为三个次级地理空间，包括波罗的海三国、维谢格拉德集团和巴尔干国家。面对中东欧国家的差异性，“17+1合作”充分发挥了各国的积极性，鼓励各国立足自身优势与发展方向牵头组建专业性合作平台。如拉脱维亚交通基础设施较为完善且拥有波罗的海东部的重要良港，其对于中国的优惠贷款、基础设施建设合作等议题兴趣不大，但其牵头建立物流合作联合会后，确立了以里加为物流枢纽的亚欧互联互通合作策略。在其推动下，新的中欧班列线路（义乌-里加）得以开通，而以里加港为中转点的乌鲁木齐至鹿特丹海铁多模联运比其他中欧班列线路相比更具时间效率。
“17+1合作”的影响
首先，“17+1合作”为构建人类命运共同体提供了切实有效的实践方案。以人类命运共同体的思维方式看待经济危机、难民流动和区域安全，推进全球互联互通是其最佳方案。中东欧国家的差异性、地缘位置的敏感性与欧盟日渐增强的自主性地位使得“17+1合作”与其他区域性合作框架相比，面临更大的合作阻碍，但是复杂性也催生了“17+1”框架下以国家协调员机制、基于自愿合作基础上的专业性平台机制以及跨区域多方合作机制为代表的制度创新。因此，“17+1合作”使得人类命运共同体的具体实践形式变得更加清晰。
其次，“17+1合作”填补了中欧关系的短板。长期以来，中国同西欧大国与欧盟机构的双边与多边关系占据了中欧关系的核心议题，而如今通过开展“17+1合作”，中国扮演了桥梁与纽带的积极角色，将欧洲区域发展不平衡问题同亚欧互联互通问题结合到一起，拓展了中欧跨区域合作对欧洲一体化进程所具有的重要意义：“17+1合作”改变了中东欧在中欧经贸关系中的边缘地位，将原先的大陆腹地变为亚欧互联互通的重要结点与欧洲门户。因此，尽管欧盟对中国开展“17+1合作”的意图存在质疑，但却肯定了中国与中东欧国家的合作对中欧关系深化的重要性，而一些中东欧国家所提出的“琥珀之路”、“三海合作倡议”等都表明：“17+1合作”已经带来了中东欧国家的思维模式转变，其也开始从区域整体的层次看待自身发展问题。
再次，“17+1合作”实现了双边与多边的良性互动，促使中东欧国家与欧盟向东看，在亚欧互联互通框架下开展合作。双边是“17+1合作”的基础，但全球互联互通时代，双边合作同样需要借助“17+1合作”这一多边框架来焕发新生。通过“17+1合作”，中国与波兰、匈牙利、塞尔维亚等国的双边伙伴关系升级到战略伙伴层次。在这一多边与双边关系的良性互动中，中东欧国家集体向东看，为争取自身在欧洲一体化中更为重要的经济地位提供了基础，而中东欧国家越来越认可以“共商共建共享”为原则且照顾合作伙伴舒适度的亚洲区域合作模式，这极大提升中国在区域与跨区域合作问题上的国际话语权。尤为重要的是，欧盟在自身发展战略同“一带一路”和“17+1合作”的对接中，也提出了自己的欧亚互联互通战略，中欧开始进入对接彼此亚欧互联互通战略的新阶段。
跨区域互联互通合作将是未来“17+1合作”的大方向。2019年，希腊加入“16+1合作”。从“16+1合作”到“17+1合作”，不仅只是简称的改变，而是合作空间的巨大拓展。中国与中东欧国家已经成为了亚欧互联互通的先行者，共同打造“一带一路”跨区域合作的样板房。
（王义桅：中国人民大学国际关系学院教授、中国人民大学欧盟问题研究中心主任,汪圣钧：中国人民大学国际关系学院博士研究生）
