经过六年的发展，“一带一路”合作日益向深向广拓展，呈现出参与主体多元化、合作领域复杂化的趋势，越来越多的地方性、中小型企业加入“一带一路”共建浪潮。在中小企业参与意愿快速升温的同时，一些先行者也面临扎根难、盈利难、壮大难等挑战，这限制了企业的实际投入与参与力度。
为何中小企业参与意愿高、实际动作慢？“走出去”的政策主导型模式使中小企业难以分享到足够的政策红利，这在政策层面提出了改进与优化的新要求。
中小企业意愿与行动不一致
自中美贸易摩擦以来，美国接连抬高多项中国产品关税，关税抬升造成的订单下滑、产业转移效应，冲击了来料加工这一出口导向型发展模式，对国内经济造成了一定程度的负面影响。中小企业生存压力陡增，企业主削减成本、转移产能的愿望较为强烈。但“一带一路”市场机遇却在逐步显现，国内大型企业在重点国家、关键项目上的合作已颇见成效，通过基础设施建设带动了原材料、装备、劳务等领域的走出去步伐，促进了企业“一带一路”投资热潮，为中小企业参与“一带一路”市场提供了先期基础。
近期中小企业参与“一带一路”沿线市场的意愿持续高涨。以江苏为例，2019年上半年，江苏对美国、日本等传统市场的出口下降了6.2%，但对“一带一路”沿线地区的出口量增加了6.3%，省内部分中小企业对“一带一路”沿线市场的态度也从消极观望转向积极参与。调研显示，过半数的受访企业表示对“一带一路”市场感兴趣，10%的受访企业表示已介入相关市场，4.5%的企业进入相关市场超过五年。
虽然过半数受访企业看好“一带一路”市场潜力和前景，但仅有10%的企业有具体行动，其他企业多在观望。多数中小企业主认为“一带一路”市场的盈利机遇短期内并不显著，介入沿线市场的企业也大多是用非核心业务、非主营业务试水。中小型企业参与意愿与行动之间的不对称，与当前“一带一路”实施过程中的政策主导型模式有一定关联，这种模式在一定程度上加剧了中小企业的观望心态。
中小企业缘何观望？
我国企业在布局“一带一路”市场时动机不同、手法各异，但近年来密集出海的企业大多受益于“一带一路”倡议的政策红利效应。中央及地方各级政府出台多项政策，所释放的政策红利同时在国内国际两个场域产生作用，为企业走出去保驾护航。
国内端政策红利主要体现为政府政策的直接支持。除了中央及各部委出台指导性文件外，各省市也制定相关政策细则，系统性的鼓励政策激励企业开拓多元化出口市场，摊薄单一市场波动风险。常见的扶持政策主要集中在三方面：一是解决企业生产经营难题。通过政策引导支持企业搭建国内外生产经营网络，协助销售网络不足的企业拓展跨境电商渠道。二是降低企业走出去的信息门槛。政府部门通过组织培训，为企业提供投资政策、市场评估、风险预警等信息服务。三是协调解决企业走出去的争端问题。政府部门牵头联合专业机构，为企业提供涉外法律、金融、保险和风险管理等专业服务。
国际端政策红利主要表现在为企业参与海外市场竞争保驾护航。政府会借助扶持政策的托底效应，降低企业参与“一带一路”市场的风险与各项成本。
不同性质、不同类型的企业在获取政策红利时存在着较大差别，这主要是政策红利的外溢存在着一定成本。中小企业一般依赖属地管辖的地方政府所释放的政策红利，但各地政策在执行过程中的一些问题限制了中小企业借力扶持政策。
虽然各级政府的政策扶持推动了“一带一路”合作共建的快速扩张，给中小企业提供了一展身手的平台和机会。但中小企业接入政策扶持系统时仍存在着一定成本，较难充分享受到政策红利。从政策优化的角度来看，便需要在政策制定与执行时解决中小企业接入政策系统的成本问题，以更符合市场规律的做法来提供政策扶持。
如何优化既有政策？
在“一带一路”主要依赖政策推动的大背景下，需要政府主动对既有政策进行适度调整，优化政策执行成效、增强政策系统与市场系统的融合度，以促进政策红利向中小企业外溢。
一是增强对“一带一路”市场的理解，转变政策扶持思路。对中小企业而言，出海时最急需的外部支持是打破市场间规则壁垒及信息壁垒，这就需要各级政府将扶持资源和精力，从“给钱”转向降低跨国市场间的综合壁垒上。地方政府制定政策时应增强对相关国家政策与市场规则的深入了解，准确把握沿线市场的复杂性、多样性及各区域市场的通行惯例，针对不同区域、不同行业制定有针对性的支持性政策，提高国内政策的海外辐射能力。
二是适度调整政府工作职能，推动“项目出海”向“平台出海”演进。随着中小企业参与意愿的逐步提升，中小企业对扎根海外、融入当地、依托本地市场成长的需求也对政府职能带来新的挑战。在促进中小企业出海时，政府不应将政策指向个体企业本身，而更应注重建设海外工业园、产业园这样的平台，通过对出海平台各项设施、制度的完善，通过发挥平台的集聚效应吸引中小企业主动出海。
三是提高政策执行的精细度，拓展政策红利外溢的深度。各级政府亟需完善的工作是将现有的工作重心前移，对各部门间、国内外市场间相互割裂的信息进行整合，最大限度消除中小企业的信息盲区。
可由政府牵头对现有的信息资源进行整合，对政府当前的信息披露机制进行优化，提升政府与企业之间的交流互动，使中小企业能第一时间获得政策、市场等信息，加快高价值信息、隐性知识在中小企业群体中的扩散速度。另外，当前的高价值信息依赖商业性公司供给，“数据孤岛”现象严重，基础数据多、高价值情报少，数据汇集多、分析研判少。建议以政府为主体培育非商业化的信息平台，强化对海外高价值商业情报的搜集、汇总、整合与披露，增强信息平台的分析预判能力与针对性咨询服务能力。
四是促进国内外各层级政策兼容度，便利政策红利的外溢广度。政府还应增进政策子系统间的兼容度，打通政策红利外溢过程中的各项阻碍。建议增强国内政策的协调配合度。中小企业走出去数量的激增会对国内的财税、贷款融资、外汇等不同系统带来各式各样的新挑战，通过增强政策子系统间的兼容度，以降低国内支持政策在不同国家地区的政策损耗与执行偏差。同时促进跨区域制度规则的标准化进程。当前的制度规则系统以双边协定为主，跨国、跨区标准化程度不足，需适时启动多边协定谈判程序，增强规则系统的执行标准化与统一性进程，推进沿线各国相关政策的兼容度。
整体来看，“一带一路”共建合作的政策主导性较为明显，但政策思路、方法布局及具体执行过程中存在着的种种问题限制了中小企业群体分享政策红利的有效度。在“一带一路”合作日益追求精细化、常态化的当下，政府主体应改变思路、调整职能，借助自身特有的权威性与协调能力打通国内外各层级的政策、信息壁垒，构建一体化走出去政策系统，从根本上降低中小企业走出去的综合成本，将中小企业对沿线市场的高关注度切切实实转化为高参与度。
（苏瑞娜：南京大学法学博士、南京市行政学院副教授）
