设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（以下简称“临港新片区”），是以习近平同志为核心的党中央着眼推动我国全方位高水平开放、构建开放型世界经济做出的重大战略部署。根据《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，在上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际场南侧区域设置新片区，按照“整体规划、分步实施”原则，先行启动南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域，面积119.5平方公里。2019年8月20日，临港新片区正式揭牌。
在国际经贸规则发生深刻变化、中美战略竞争态势全面形成、“一带一路”建设转向高质量发展的背景下，临港新片区成为观察我国制度型开放新探索、新动向的重要窗口。
为什么要在上海设立临港新片区？
十九届四中全会《决定》提出，建设更高水平开放型经济新体制，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。自2013年在上海设立首个自贸试验区以来，我国自贸区建设先后多次扩员，形成了覆盖东西南北中的“1+3+7+1+6”开放格局，为全国深化改革和扩大开放发挥了试验田作用，成为制度型开放的重要载体。那么，为什么还要设立临港新片区呢？
一是顺应国际经贸规则重构的最新趋势。当前，美日欧围绕规则主导权展开新一轮合作与博弈，在区域经济合作和诸边谈判层面推出面向21世纪的高标准新规则，全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美-墨-加协议（USMCA）、日欧和日美贸易协议等陆续签署，以WTO为核心的多边贸易体制受到剧烈冲击。高标准新规则关注的内容已超越关税减让等传统议题，更加关注边境后措施，更加突出服务贸易和投资规则。为了减少在国际经贸竞争中被边缘化的风险，我国需要在构建与国际通行规则相衔接的开放型经济新体制上有新的更大突破。
二是宣示我国持续扩大开放的坚定决心。近年来，保护主义、单边主义等逆全球化思潮和行动层出不穷，使本已复苏乏力的世界经济雪上加霜。作为经济全球化的重要受益者和贡献者，中国旗帜鲜明地支持经济全球化，支持建设开放型世界经济。习近平主席在多个国际场合强调，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”“中国推动更高水平开放的脚步不会停滞”。构建开放型经济新体制既是我国实现高质量发展的必然要求，也是全方位高水平开放的题中之义。在建设自贸试验区取得许多积极成效的基础上，继续在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索，将为全国的制度型开放提供更多经验借鉴。
三是培育我国参与国际竞争的制度优势。当前，大国竞争越来越体现为制度和规则竞争，中美经贸摩擦的实质就是双方经贸规则的碰撞与协调。从历史和国际经验来看，国际规则的主导国家往往能将其国内规则国际化，所谓最高标准的国际规则通常体现了主导国家的制度优势。因此，面对激烈的大国竞争尤其是中美经贸摩擦的长期化复杂化趋势，我国有必要在接轨国际通行规则的基础上，打造有国际竞争力的对外开放新高地，为参与国际规则制定创造条件。同时，选择某个地区作为试点，聚焦我国亟需突破但全国绝大部分地区尚不具备实施条件的关键领域，鼓励更大胆地闯、更大胆地试、更自主地改，推动更大力度的贸易投资自由化便利化，也有利于吸引全球的优质企业和人才来中国投资、发展。
在海南正推进自由贸易港建设的背景下，为什么还要在上海设立临港新片区？
首先，作为我国最大的经济中心城市和全球最大的贸易口岸，上海历来是联结中外市场的枢纽，是世界观察中国的窗口。因此，在上海设立临港新片区，将给国际社会传达中国持续扩大制度型开放的积极信号，也能产生更大的国际影响。
其次，作为全国首个设立自贸试验区的城市，上海实施更高水平制度型开放的条件良好。例如，上海港是世界第一大港，港口航运优势明显；上海产业基础好、服务业发达，有利于吸引高端产业，发展跨境服务贸易和数字贸易；上海是国际金融中心，有利于发展与离岸贸易相适应的离岸金融；上海的营商环境居于全国前列，政策公开透明、办事规范，法治环境总体水平较好。这些因素都使上海有望在较短时间内将临港新片区建设出成效。
第三，上海建设临港新片区，将为海南打造自由贸易港提供更多经验借鉴。相较于海南的全岛探索，临港新片区小范围探索的风险较为可控；相较于海南的从零开始，上海已在自贸试验区建设中经历了许多压力测试，积累了丰富的制度创新和风险防范经验，更有能力应对可能面临的困难。未来，海南自由港与上海临港新片区南北呼应，有望成为我国制度型开放的两面旗帜。
此外，对上海而言，这也是塑造新的城市发展空间，更好服务长三角一体化、打造“一带一路”桥头堡，更好代表国家参与国际合作与竞争的重要机遇。在一定程度上，这是堪比1990年中央宣布开发开放浦东的重大战略安排。
临港新片区“新”在何处？
在设立临港新片区以前，上海自贸试验区包括上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区域，以及陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技园区片区，共计7个片区，面积120.72平方公里，占浦东新区总面积的10%。从面积上看，“老片区”与“新片区”大体相当。那么，与“老片区”相比，临港新片区到底“新”在何处，为什么它不是简单的自贸区扩区？
新目标定位：特殊经济功能区。具体而言，老片区的目标定位是打造“国际高标准自由贸易园区”，旨在发挥改革开放的试验田作用，肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的使命，形成的制度创新成果可复制、可推广。临港新片区的目标定位则是打造“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，要求对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，选择国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度。在发挥上海自贸区六年多来在对外开放和风险防范方面的制度创新经验的基础上，进一步加大开放型经济的风险压力测试。因此，新片区建设贯彻了进行与其他自贸区“差别化探索”的要求，采取的制度创新实践暂时无须复制推广，体现了新片区在代表国家参与国际合作与竞争上独特的作用。
新探索重点：投资贸易自由化。具体而言，老片区侧重于推动投资贸易“便利化”，在建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管、深化商事登记制度改革、实现“证照分离”、国际贸易“单一窗口”、建立安全高效便捷的海关综合监管新模式等许多方面都取得了积极进展，积累了大量可复制可推广的制度创新经验。新片区则聚焦于建立以投资贸易“自由化”为核心的制度体系，在适用自贸区各项开放创新措施的基础上，重点推动投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由，并探索实施具有国际竞争力的税收制度安排，建立全面风险管理制度。此外，《总体方案》特别提到，要在新片区内设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体，在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求。对境外抵离物理围网区域的货物，实施以安全监管为主、体现更高水平贸易自由化便利化的监管模式。
新产业方向：开放型产业体系。与老片区相比，临港新片区建设尤其强调大力发展前沿科技产业、新型国际贸易、高能级航运服务、跨境金融服务，建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系。例如，聚焦国家急需的集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等重点产业，临港新片区将突出关键核心技术突破，打造一批前沿产业集群，提供包括投资、贸易、金融、国际运输、人员流动、税制等在内的一系列配套措施。又如，聚焦服务贸易、数字贸易、离岸贸易等，临港新片区将建设亚太供应链管理中心，完善新型国际贸易与国际市场投融资服务的系统性制度支撑体系，吸引总部型机构集聚，发展跨国公司地区运营管理、订单中心、结算中心等总部经济。
简言之，临港新片区不是上海自贸区物理空间的扩容、现有政策的平移，而是更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，是制度型开放的新探索和升级版。同时，它从设立之初就始终瞄准国际前沿、国家急需、上海所长，是百年未有之大变局下上海更好代表国家参与国际合作与竞争的重要平台。
临港新片区如何行稳致远？
设立临港新片区尤其是正式挂牌以来，取得不少早期收获。在政策支撑方面，全力推动《总体方案》、上海市“临港50条”特殊支持政策以及“自动适用”的各项政策176项任务落地落实，赋予了新片区更大的改革自主权。在简政放权方面，新片区启用一体化信息管理服务平台，在“一网通办”和“一网统管”两方面进行创新。在招商引资方面，结合产业地图，推动一批高端产业项目和总部企业向临港聚集，国际数据港、全球跨境技术贸易中心等标志性成果先后落户。据统计，自挂牌5个月以来，新片区内新设立企业4025家，签订重点项目168个，总投资超过821.9亿元。
展望未来，作为新时期我国制度型开放的新探索，临港新片区建设如何行稳致远呢？2019年11月，习近平主席在考察上海期间进一步要求，临港新片区要进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地，统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽，企业走出去发展壮大的重要跳板，更好利用两个市场、两种资源的重要通道，参与国际经济治理的重要试验田。可以说，瞄准打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区这一目标，“五个重要”的定位是指导今后一段时期临港新片区实施制度型开放的基本遵循，也是需要着力进行培育强化的核心功能，为推动临港新片区建设走深走实提供了明确的发力方向。
万变不离其宗。这些目标、定位和功能的实现，需要临港新片区久久为功，始终处理好制度创新和风险防范的辩证关系，为我国构建开放型经济新体制、形成开放型经济新动能提供更多经验。
一方面，持续构建前沿的开放制度创新体系。这就需要抓住“境内关外”这个关键，对标香港、新加坡、迪拜等国际公认的竞争力最强的自由贸易园区，研究接轨CPTPP、USMCA等目前国际最高标准新规则的可行性，密切追踪RCEP和中日韩自贸区谈判进程。在此基础上，加快探索推出一批具有突破性、引领性，差异化的重大改革创新举措，加大开放型经济的风险压力测试，稳妥推动《总体方案》中明确的投资自由、贸易自由、资金进出高度自由、人员从业自由、信息快捷联通等政策落地。
另一方面，持续构建有效的开放风险防控体系。这就需要聚焦投资、贸易、金融、网络、人员进出等“重点领域”和检疫、原产地、知识产权、跨境资金等“特殊领域”，依托一体化信息管理服务平台，以分类监管、协同监管、智能监管为基础，实现全流程实时风险监测与动态预警相结合，全面提升风险防范水平和安全监管水平。同时，按照《总体方案》要求，高标准建设智能化监管基础设施，实现监管信息互联互认共享，切实守住“一线”国门安全、“二线”经济社会安全。
（邹磊：上海市委党校开放战略研究中心主任、副教授）
