改革开放以来，我国国际航空运输取得长足发展，安全记录不断刷新、运输规模稳步扩大、航权额度快速提升、航企数量大幅增加、航线网络持续拓展，较好满足了客货运输需求。中国民航运输体量自2005年至今，稳居全球第二。近年来，我们通过停飞737MAX等重大事件在国际民航话语权方面发挥越来越重要的作用。另一方面，在新的历史起点上，国际航空运输领域还存在诸多发展不平衡、不充分的矛盾，与新时代要求和人民期待存在一定差距。
国际航空运输发展政策存在的问题
航权资源配置方面。航权是一项市场准入权利，我国航权资源配置的问题主要体现为“两个不突出”。一是中小型航空公司主基地优势地位不突出。目前的配置规则有利于大型航空公司，中小型航司主基地始发的基本航权需求也难以得到满足，出现“大者通吃”现象。二是民航强国枢纽战略定位不突出。民航强国建设行动纲要明确，建设北上广三大国际枢纽、8个次级国际枢纽和29个区域枢纽。从2018年国际出港旅客占比看，上述三类枢纽分别为56%、19%和25%。对比而言，美国前三大机场、第4-7位机场和其他机场占比分别36%、35%和29%。可见，我国超大枢纽集中度过大，枢纽结构呈现“两头粗、中间细”的“沙漏型”，不利于形成均衡持续发展的第二梯队。
市场竞争机制方面。近年来，很多省市地方政府将开通国际航线作为提升城市形象、吸引外商投资和拉动旅游消费的重要抓手，为多开国际航线，不惜重金补贴和奖励，甚至相互攀比，导致价格机制扭曲、市场失灵、运力空耗。行业管理部门与地方政府促进发展的初衷并无二致，但发展理念和实现路径却不尽契合。从航空经济规律来看，实施枢纽化运营已成为国际上的基本共识。因此，民航致力“构建结构优化、多元平衡、枢纽导向型的航权开放新格局”。但对于“枢纽导向型”提法，非枢纽所在地却不认同，当地政府寄希望于用补贴吸引航空公司，从而培育市场需求。补贴本身是逆市场化的行为，通常在产业发展初期或市场条件不具备的情况下作为弥补市场失灵的手段。目前各地实施的航线补贴多数不属于这种情况。国际航线补贴问题实际反映了经济领域长期存在的主要矛盾，就是政府和市场在资源配置中的博弈。
区域航空自由化方面。航空运输自由化是国际民航组织提出的长期愿景，中国民航是该项行动的积极响应者。近年来，我国通过航空会谈，与涉及29个国家和区域组织达成不同程度的自由化航权安排。以东盟为例，自2010年开放三、四业务权以来，该区域航空运输市场规模和活跃度明显提升。航空公司从25家增至71家，总班次增幅达455%。近年来，在与多数国家航空会谈中，我们都主动争取开放度更大的航权安排，重新规划我国航空自由化发展路径。例如：欧盟作为新近跃升的最大贸易伙伴，可否改双边为多变，高效推动与我自由化进程。又如：中东地区市场需求旺盛，谈判意愿强烈，可否摒弃短期行业利益考量的传统观念，升维评估扩大开放的实际效果。由此联想到我们的邻国日本。2018年，日本为提振经济提出“观光立国”，目标市场是我国赴日游客，聚焦这一群体的消费能力和需求量身定制全链条产品和服务。在2019年中日航空会谈中，日方主动提出大幅增加航权，以高于现状数倍的方案吸引我航司增开航班，以其本国航空公司失去的市场份额换取文旅商贸等领域的巨大利益。以此为鉴，我们或许可以获得一些启示。
服务国家战略和地方发展方面。一是外交布局与航线布局匹配度不高。以深化外交布局为依托打造全球伙伴关系，是建立中国特色大国外交的重要内容。全球伙伴关系主要包括三个方面：第一，推进大国协调和合作，构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架；第二，按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系；第三，秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作。对于前两项布局，民航国际航线网络和已有航权安排已较好覆盖，对于第三项同发展中国家的航空联通实现得并不理想。这些国家主要分布在非洲和拉美国家，由于开航成本较高加之市场需求不足，通常需要通过非市场手段加以干预才能实现通航，开航后市场培育也很困难，长期亏损严重。
二是民航与地方制定发展规划互动不足。民航与地方经济社会发展之间彼此依存、密切相关。民航带动地方经济发展，地方为建设民航强国创造有利条件。亚特兰大、芝加哥、仁川、迪拜等城市都是城市发展依托临空经济取得成功的案例。近年来，我国有很多省市重视民航发展，但地方在制定发展规划方面缺乏与行业管理部门的有效协商机制，导致规划执行过程中面临困难，民航也常常限于被动，要不断地在已出台政策上面“打补丁”。例如，国家建设十余个自由贸易区，几乎每个自贸区都提出“加密航线航班，增加国际货运航线航班”，但民航短期内难以对此类区域实施特殊政策。又如开放程度更高的海南自贸港建设，各部门都很难站在形成“全球竞争优势”的高度上去配置和创新政策，而只是在普适政策上修修补补、或在其他省份优惠政策上加加减减。
如何发挥国际航空运输先导性作用
坚持目标导向，制定总体规划统筹发展战略。建议加快制定出台国际航空运输发展总体规划，从航权拓展、市场培育、航线布局方面做出适应新阶段国际形势需要和新时代发展要求的战略安排和制度设计。
一是航权拓展。航权拓展目标锁定为“一带一路”合作国家。具体分三个维度：第一，紧跟“一带一路”步伐，针对137个“一带一路”合作国家中未与我签订航空协定的42个国家，主动促成航空会谈；第二，分步将航空关系转化为开航成果，包括已与我签订航空协定但尚未通航的43个国家，在资源配置方面优先保障；第三，助力扩大“一带一路”朋友圈，包括已同我国通航，但尚未签订“一带一路”合作协议的20个国家，由重点地做其工作，争取纳入“一带一路”。实施路径上可借鉴中国-东盟航空自由化成功经验，以多边促双边，依托中国-中东欧国家（17+1）和中国-欧盟、上合组织、RCEP、中非论坛、金砖峰会等平台与相关国家开展会谈，高效拓展航权。
二是市场培育。建设世界级机场群，打造若干国际航空枢纽和货运枢纽。要秉持主体优先，依靠主体、服务主体，这个主体就是航空公司。第一，建设北上广三大机场群，旗帜鲜明支持以国、东、南三大航为代表的基地航空公司，在国际航权（尤其是远程航权）和时刻资源配置方面予以优先保障；第二，建设成渝及其他枢纽机场，宜立足当前、着眼长远，既加快培育支持本土公司，更要筑巢引凤，利用第三、四、五业务权吸引外航；第三，打造若干航空货运枢纽，依托航空公司建设运营货运机场，在资源配置、运行监管和服务标准方面予以支持，包容审慎监管，为行业创新发展留足空间，培育中国的航空大都市，建设东方孟菲斯。
三是航线布局。建议在国际航线布局上，确定“枢纽直联、辐射周边”的原则，以航权、时刻资源配置为牵引，引导运力投入。第一，重点加密北上广与国际客货吞吐量TOP10机场航线航班；第二，充分用好北上广“第六航权”（俗称“桥梁权”），重点面向周边国家提供中转服务；第三，国内二三线旅游热点城市放开航权，鼓励直飞周边；第四，收紧其余城市至周边（东京、首尔、新加坡）等竞争枢纽的直飞航权，确保我中转旅客不分流。
坚持问题导向，完善制度设计解决发展瓶颈。一是航空公司练好内功。引导企业转变“铺摊子、占市场、抢热线”观念，不但要“走出去”，更要“走进去”“走上去”。第一，找准市场定位，聚焦目标市场需求，精耕细作；第二，准确判断形势，把握当前以中美关系为主要矛盾的国际关系大局和发展趋势，适时适度调整企业战略和航线布局；第三，加强收益管理，对鸡肋航线精准识别、果断调整运力，尽快扭转国际航线亏损的不利局面。
二是完善航权配置规则。尽快调整完善现有航权配置办法，确保主基地航空公司和不同层级的国际枢纽获得与其战略定位相符的资源配置，通过调整评分指标体系，对基地公司和枢纽层级的指标赋予适量权重，确保航权配置结果始终符合政策引导方向。
三是规范地方国际航线补贴。建议加强引导和规范，全面落实公平竞争审查制度，既维护地方发展民航的积极性，也要平衡地方经济社会发展与建设民航强国的关系，坚持必要、适度、节约的原则，着力构建公开透明、竞争有序的国际航空运输市场营商环境。
四是完善配套扶持政策。建议拓宽投融资渠道，积极创造外部条件，利用丝路基金、亚投行等机构平台研究金融支持产品，或建立国家级外交专项补贴机制，为承担开通具有战略意义国际航线的航空公司提供的政策支持。五是切实为企业减负。建议相关部门深入研究航空器进口关税与航空运输企业竞争力方面的关系，科学评估相关税费政策综合效应，适时做出合理调整。
坚持结果导向，输出标准增强中国民航话语权。一是参与国际事务。建设国际航空运输人才库，成立专项研究团队，对口支持我参加国际会议代表团组的议题研究和提案起草。从机制上解决参与国际事务的现实困难。积极参与国际公约制修订，通过建立会前研判和会后反馈调整优化机制，聚焦我核心利益和关切，不断提升参会策略制定和形势预判的科学性和前瞻性。抢占道德制高点坚持以我为主推进航空自由化进程，逐步实现我参加国际会议从被动跟随附议到主动输出引领的转变。
二是推动国际民航治理格局调整。秉持共商共建共享的全球治理观，构建世界民航发展命运共同体。推动以国际民航组织为代表的政府间组织实施改革。吸引民航国际性、区域性组织在我国设立分支机构，开展民航经济和技术合作项目。鼓励市场主体创新发展，引导空运企业在竞争优势领域牵头成立各式联盟，打造以我为主的航空运输“朋友圈”。通过全方位、各领域的民航高质量产品和服务输出，增强我们在国际标准规则制定中的影响力和话语权，为全球民航治理格局优化调整贡献“中国智慧”。
（商可佳：民航局运输司国际航空运输处处长）
