作为C40城市成员，奥斯陆、开普敦、悉尼三座国外城市均为所在国重要经济中心，且具备不同的经济发展水平和地缘特征，也分别代表着国外城市低碳发展的宏观、中观、微观三个层次。它们或拥有丰富的绿色治理经验和有效的治理工具，或在城市循环经济发展领域拥有先进经验，或在再生建筑的具体行业展现出了良好成效。分析这三座典型城市的低碳城市建设经验，对中国城市实现“双碳”目标之路极具借鉴意义。

宏观：奥斯陆低碳治理规划

　　“气候与能源战略倡议”为奥斯陆的低碳治理指南。2016年10月，为减少碳排放，奥斯陆政府在城市发展和交通、建筑、资源利用、气候治理领域提出了16项倡议，主要聚焦于以下三个方面：第一，交通运输治理。计划到2030年杜绝化石燃料汽车的使用，将采取通过土地与交通规划减少私家车需求、通过改善自行车道促进骑行、通过制度设计减少汽车流量、推动汽车动力来源转换等措施；第二，绿色政府采购。出台促进净零排放的采购策略，在市政工程建设中促进电力或氢能的发展，包括建立能源站系统、构建电力码头等措施；第三，能源系统革新。促进能源供应的高效化与智能化，包括消除供热系统的化石能源使用、推行智慧能源试点、实行碳捕捉与碳封存试点等举措。

　　奥斯陆计划到2030年成为接近零排放的城市，“碳预算”是实现这一目标的重要政策工具。“碳预算”概念于2016年提出，包含以下六要素：其一，设定目标。根据《巴黎气候协定》中的最高要求（将全球平均气温升幅控制在2摄氏度之内，并尽可能接近于工业化前水平的1.5摄氏度以内），决定在2009年至2030年将碳排放量降低95%。其二，计算。参照大选期间，以4年为周期，确定每年的最高碳排放量，根据每年实际排放量与目标最高排放量的偏差，调整下一年度的预期。其三，减排。每年制定减排措施清单，每项措施预计产生的效果，预计花费的成本，以及政策实施的政府主体。其四，监督。开发“气候晴雨表”，监督并评估气候预算是否正常运转。其五，解释。通过宣传，展示气候预算将如何为城市居民提高生活质量，动员民众共同参与减排事业。其六，提高重视度。指定分管金融的副市长，负责气候预算的制定工作；建立跨部门的气候日程，明确各项分工，每个机构需定期汇报气候预算的执行进展。

　　奥斯陆已在交通工具及政府采购绿色化领域取得巨大成效。2019年，奥斯陆城市交通量下降了29%。奥斯陆环线高速已有近四分之一的车辆为电动汽车。60%的新销售汽车为电动汽车，并可享受税收减免及停车费优惠。奥斯陆已引入数十辆电动公交，并正在引入电动船舶，全球著名的邮递和物流集团DHL和挪威邮政已开始试行电动船舶寄送货物。奥斯陆已经就所有市政项目建立了统一的与低碳有关的投标标准，采购零排放建材设备将获得巨大竞标优势。

中观：开普敦循环经济实践

　　开普敦提出“西开普工业共生计划”项目，致力于促进低碳领域的制造原料和专业经验共享。开普敦为项目建立了完善的工作流程。一是利用自身调研经验和企业数据库资源，识别潜在的循环经济合作机会，通过组织企业会议现场参观，了解各类制造业的操作流程、工艺技术和废物流动方式，从而识别未被利用或利用程度较低的材料资源；二是根据识别的合作机会，促进企业对接和资源互换；三是通过提供免费服务，要求互换企业提供财务、社群与环境资料，从而评价互换效果，为后续项目提供经验；四是项目方通过自身开发的国际标准碳计算器，测量旧材料循环利用节约的碳排放量，以及通过避免新材料生产和运输减少的碳排放量。

　　“西开普工业共生计划”在减排、创收和就业方面成效显著。过去5年内，该项目减少了2.74万吨废弃物，节约了4.67万吨碳排放（等同于在南非建设9座2.2兆瓦风电站），通过创造额外收入、节约成本和吸引私人投资，创造了280万欧元的财务收益，创造了143个工作职位。项目方预测，未来3年内，已推进的共生项目将减少6.45万吨二氧化碳排放。

微观：悉尼再生建筑经验

　　2021年5月，悉尼出台“2021-2025年环境战略”，提出应对全球变暖的四大战略方向：一是智慧与弹性城市运营。通过大型项目促进能源节约，如：到2022年全部安装LED路灯；加强物业与公园的能量消耗的监督管理；与若干家风场与太阳能场达成10年期可再生能源采购协议；已在20个公园开展水资源再利用计划，设立灌溉监控系统；2020年7月起，电力行业全部采用可再生能源。二是可再生能源供应的高能效未来建筑。通过“国家建筑索引”确定新建建筑的最低能源标准，和现有建筑的能源改进要求，每3年对标准进行更新；与各类专业机构合作，为新建建筑制定独立的环境评价标准，包括能源效率、设计系统中的在场与离场可再生能源等。三是再生的包容城市。预计到2030年，森林、草地以及湿地的保存、修复和管理将为全球减排贡献三分之一。保护并增强生物多样性，保护原住民文化遗产，提高水体质量等；出台城市“悉尼降温战略”，将城市热量降低2-3度；开发“清洁空气战略2021-2030”，在库克·菲利普公园建设空气质量监测站；研究“美丽悉尼水资源战略”，到2030年将人均饮用水量降至170升。四是强大的执行基础。悉尼将汇总所有发展目标的执行结果，每年向气候委员会和社区报告。政府将动员居民、社区企业、州政府和联邦政府，共同执行战略。

　　悉尼通过构造“建筑优化合作伙伴”，实现了再生建筑的日常化管理。“建筑优化合作伙伴”是一项政府与私人部门组成的工作联盟，针对建筑低碳改造类项目，负责制定项目政策。联盟由悉尼市政府、12家商业地产商、2所大学、5家行业组织和5家不动产管理公司构成，悉尼市政府负责联盟建设推动，并提供主要资金，成员企业缴纳会费。联盟工作流程包括7个阶段，覆盖从问题识别到经验总结的项目全部环节。迄今为止，联盟针对低碳建筑行业，制作了系列规范指引与工作手册，提供了合同条文模板、发展目标建议和循环用品目录。例如，提供项目所需绿色建筑材料的目录清单，厘清租户、业主、资产管理人和承包商等主体在项目中扮演的角色，介绍无成本增加建筑废弃物利用率的具体案例等。

　　悉尼已于2007年实现碳中性，2011年成为首个获得澳大利亚认证的碳中性城市。2018财年，悉尼所在的新南威尔士州碳排放量为1.32亿吨，较1990年下降0.45亿吨。根据悉尼环境规划，2030年将有50%的电力由可再生能源供给，温室气体排放量较2006年下降70%。2035年，悉尼将实现净零碳排放。低碳建筑层面，在“建筑优化合作伙伴”推动的15个建筑改造项目中，平均废弃物转化率已达到60%，超过8000吨建材已被回收，超过100吨家具已被重新利用。同时，建筑改造项目催生了新产业机会，包括建筑废弃物再利用制造业、家具回收业、低碳建筑市场中介等。

为中国城市“双碳”建设提供借鉴

　　中国沿海大型城市作为国民经济的重要组成部分，正在经历产业结构升级的转型期，以金融和互联网为代表的服务业正在扮演日趋重要的角色，然而工业仍为城市经济的基础血脉。如何协调好传统工业发展与“双碳”建设的关系，如何在新兴产业中最大可能设置低碳机制，将成为城市建设的重要课题。

　　奥斯陆、开普敦、悉尼三座国外典型城市的经济地位与产业结构，与上海、深圳、天津等中国东部与南部大型沿海城市相似。其低碳建设处于宏观、中观、微观不同维度，特性与共性兼存。总结来看，体现在以下几方面：

　　第一，从整体经济角度通盘谋划、考虑低碳需求。奥斯陆依照实际排放源制定减排计划，抓住交通运输业的“牛鼻子”，重点通过控制汽车产碳量促进节能减排；建筑和废物利用加工厂为重要碳排放源，通过工厂能源结构调整，试点碳捕捉与碳封存新技术，实现碳减排的精准定位。开普敦则构造了以制造业为主的经济大循环体系，以自身基础较好的造船、家电、建筑等产业为核心，将不同产业相连接，通过政府支持的信息中介方，促进不同需求企业的对接，推动物料在产业间的转移。

　　第二，参照财政治理方式进行碳治理。“碳预算”是奥斯陆城市碳治理的重大创新，指定财政治理分管市长负责碳治理规划，在预算规划、设置、落实和监督的各个环节，等同视为严格的市政预算，有效控制预算总目标，充分拆解预算分目标，有助于促进总体减排任务的实现。

　　第三，建立完善的循环经济数据库。开普敦建立了跨行业数据库，便于撮合企业的物料循环交易。一方面，工业共生项目方通过自身广泛调研，收集了各个工业门类企业的一手运营数据，能够充分汇总企业物料需求与废料供给，统计数百家企业的循环材料供需信息。另一方面，利用不同渠道的企业数据库资源，与自身调研结果复核，并同企业建立联系。工业共生项目方作为中介方，推介可循环产品，将识别到的需求具体落实。

　　第四，多级政府联动。澳大利亚各级政府对悉尼的管辖权存在交叉。如，交通政策受新南威尔士州政府监管，公共交通、步行及骑行安排则由悉尼市政府负责。悉尼市政府诸多绿色发展政策需与州政府及联邦政府协同实施。如，建设空气质量监测站、打造悉尼碳服务中心、依据州政府《2020年电力基础设施投资法案》促进可再生能源转换，等等。

　　第五，提高市场与公众的参与度。奥斯陆16项“气候与能源战略倡议”，不仅为政府层面的减排规划，同时向企业及民众发出的减排号召，私家车能源动力转换、自行车出行和资源回收利用，均需民众广泛参与。“碳预算”格外重视宣传解读环节，使民众更好地了解碳减排规划的合理性与良好成效，提高民众的接受度与参与度。悉尼政府擅长通过产业联盟形式，调动市场力量。“建筑优化合作伙伴”由市级政府牵头，协会、企业、高校共同参与，资金由联盟成员共同分担，吸纳社会资源后，联盟对低碳建筑项目具有更强的专业性与实操性，对有效发挥低碳建筑的规划制定、项目指导和监督有推动作用。

郭巍：国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会副秘书长